Глава 4

НЕМНОГО
О ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА

 Все описанное выше было кратким обзором того, как исторически «становились» демократические институты. Некоторым «сухим остатком» или выводом, следующим из этого обзора, может быть утверждение, что современная демократия с точки зрения организации власти и взаимоотношения ее ветвей означает прежде всего разделение властей.

При такой структуре власти:

– каждая власть верховна в своей сфере;

– не может быть одной главенствующей над всеми власти;

– все власти взаимодействуют, сотрудничают и контролируют друг друга;

– благодаря этому контролю происходит «торможение» власти, пытающейся возобладать над другими, предотвращается диктатура одной из властей.

Тем самым разделение властей становится важнейшим инструментом и гарантом демократии. Очевидно, однако, что такая организация власти потенциально конфликтна и требуется координатор, организатор взаимодействия разделенных властей и верховный арбитр, улаживающий их споры.

В монархических государствах такой фигурой является монарх. В некоторых современных республиках споры между ветвями власти разрешаются в судебном порядке – Верховным судом или специальным органом конституционного надзора (в нынешней России это – Конституционный Суд). А иногда конституция возлагает функции арбитра на главу государства – президента.

В истории было множество аналогов современному посту президента: например, архонты в древних Афинах, дож в средневековых Генуе и Венеции, архиепископ в Новгороде (Новгород был теократической республикой, князя приглашали в качестве военачальника).

В рамках такой общей схемы организации власти возможен достаточно широкий «разброс» в частностях.

Более всего различий наблюдается в порядке выборов в законодательное собрание. В каждой стране и в зависимости от изменения политической ситуации могут существовать различные системы формирования законодательной власти, но все они призваны обеспечить реальное представительство народа в парламенте. Иначе нет смысла говорить о демократической организации власти.

Когда мы говорим об организации, о системе органов власти в конкретном государстве, мы определяем его форму правления. Все государства мира с этой точки зрения четко делятся на две группы – это либо монархии, либо республики.

(Сделаем одну оговорку: почему-то часто представляют, что монархия – древняя форма правления, а республика – более поздняя и исторически более прогрессивная. Это не так – во все исторические эпохи существовали как монархии, так и республики. Если говорить о каком-то общем направлении исторического развития, то в интересующем нас аспекте – это движение от тиранических и аристократических форм к демократии.)

Монархия вообще означает, что верховная власть в государстве принадлежит одному конкретному лицу и передается по наследству.

Но это – «монархия вообще», каковой не существует ни в одной стране. Заметим, кстати, что монархии вовсе не исторические реликты, это распространенная форма правления: около 25% государств мира являются монархиями. Причем значительная часть безусловно демократических и передовых государств Европы – именно монархии (Нидерланды, Великобритания, Бельгия, Дания, Швеция, Норвегия, Испания и др.).

Монархия может быть либо абсолютной, либо ограниченной, конституционной.

В абсолютной монархии власть государя никак не ограничивается специальными конституционными институтами и действительно является абсолютной. Монарх объединяет в своих руках все функции власти – принятие законов, их исполнение и правосудие. Разумеется, сам монарх всего этого сделать не в состоянии и создает соответствующий аппарат, но народ к этому не имеет прямого отношения.

В начале Нового времени абсолютные монархии составляли основную часть цивилизованного мира, но к середине XVIII века их время прошло. Сейчас в мире осталось несколько абсолютных монархий (Оман, Бахрейн, Катар, Саудовская Аравия), но это все же архаика. Абсолютный монарх вполне может быть «прогрессистом» и просвещенным человеком, но этот механизм слишком зависит от «доброго нрава» и «правильных взглядов» монарха, он не содержит никаких предохранителей от произвола власти, и потому это – вчерашнее.

Конституционная монархия предполагает, что власть монарха ограничена писанной или неписанной конституцией, что его полномочия строго определены, что рядом с ним существуют институты народного представительства, решениями которых он связан. Важнейшие полномочия государственной власти (бюджет, законодательство, контроль за администрацией) в конституционных монархиях обычно сосредоточены именно в руках парламента.

Функции монарха во многом символические и ритуальные, что вовсе не умаляет его значения: он – глава государства и символ национального единства, стоящий выше соперничества политических партий. Как правило, основные назначения на ключевые политические и судейские должности оформляются актами монарха, но и в этих назначениях он связан результатами выборов и, соответственно, волей парламентского большинства.

Около 75% государств мира в настоящее время являются республиками. Как уже говорилось, монархии могут быть вполне прогрессивной и демократической формой правления, но что-то общее проглядывает в самой этимологии слов «демократия» и «республика»: «демократия» как «народовластие» и «республика» как res publica – общее дело. В этом – суть: коллективное управление общими делами. Республики могут быть различными: история знает и аристократические республиканские формы. Но современные демократические республики основаны на широком участии всех граждан страны в осуществлении власти через всеобщие выборы – на определенный срок – законодательной власти и главы государства, действующих от имени народа.

Теория государства выделяет два вида республиканской формы правления – президентскую республику и парламентскую. У этих форм правления есть много общих черт. В частности, и там и там законодательные функции принадлежат парламенту, избираемому всеми жителями страны, имеющими право голоса; судебная власть независима и не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной власти, а только закону. И там и там существуют разнообразные формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти через специальные комитеты и комиссии, назначение омбудсмена и т.д. Можно выделить еще целый ряд общих черт. Например, парламент обладает исключительным правом утверждать основной финансовый документ государства – бюджет: в 1996 году, когда Палата представителей Конгресса США в течение некоторого времени не утверждала внесенный президентом проект бюджета, американцы говорили, что на это время «государство закрылось».

Однако при всем сходстве президентских и парламентских республик различия между ними весьма существенны.

Президентские республики, коих в мире большинство (классической президентской республикой являются, например, США), характеризуются следующими существенными чертами:

–    глава государства – президент – избирается на прямых или косвенных выборах всеми гражданами и является не только главой государства, но и главой исполнительной власти;

–    в качестве главы исполнительной власти президент самостоятельно формирует правительство, определяя и его структуру и конкретные назначения. Разумеется, это не означает, что мнение парламента полностью игнорируется: чаще всего предусмотрены – или конституцией, или традицией – определенные формы консультаций с законодателем по основным назначениям. В некоторых случаях эти назначения не могут состояться без согласия парламента;

–    соответственно, правительство подчиняется только президенту и возможности парламента непосредственно влиять на деятельность правительства весьма ограничены;

–    президент обладает правом отклонения принятых законодательных актов – правом вето. Отметим, что к настоящему времени это право сохранилось в полном объеме (т.е. в виде абсолютного вето, которое невозможно преодолеть никакими процедурами) лишь в немногих странах (например, во Франции). В большинстве республик, даже если по другим параметрам они являются вполне президентскими, вето может быть лишь относительным, т.е., если при повторном голосовании парламент преодолевает его квалифицированным большинством голосов, то президент обязан подписать спорный акт;

–    судебная власть формируется при определяющей роли исполнительной власти (но функционирует уже совершенно независимо от нее!). Судьи назначаются президентом, но из-за специфики судебной власти и из-за ее особого положения в системе разделения властей существуют механизмы согласования кандидатур или их одобрения законодательным собранием. Кроме того, в формировании судейского корпуса, как правило, участвует профессиональная судейская корпорация.

Можно выделить еще ряд отличительных признаков президентской республики, но упомянутые выше являются важнейшими.

Парламентская республика, как это следует уже из названия, отличается прежде всего безусловным верховенством законодательного органа власти, которое обеспечивается следующим:

–    глава государства – президент, если такая должность предусмотрена конституцией, – избирается, как правило, парламентом. В этом случае его легитимность, в отличие от случая с президентской республикой, не равна легитимности парламента, а производна от нее. Соответственно, должность президента как главы государства в этом случае предполагает прежде всего представительство и символические функции, но не его весомое участие в политическом процессе и процессе осуществления власти. В частности, президент не обладает сколько-нибудь серьезными полномочиями в отношении правительства;

–    парламент определяет структуру правительства и его персональный состав. Как правило, партия парламентского большинства (либо коалиции партий) самостоятельно назначает кабинет из своих членов, а лидер победившей партии возглавляет его;

–    соответственно, правительство подотчетно парламенту и сменяется со сменой парламентского большинства. Кроме того, правительство может быть отправлено в отставку в случае получения вотума недоверия от парламента;

–    исполнительная власть никогда не обладает правом абсолютного вето (напомним, что абсолютное вето стало редкостью и для президентских республик, так что в этом отношении разница между президентским и парламентским правлением фактически исчезла);

–    судебная власть так же независима, но формирование всей системы судебной власти, в том числе и назначение судей, происходит при определяющей роли законодательной власти. Разумеется, в этот процесс вовлечена исполнительная власть, а в большинстве стран и само судейское сообщество (третья власть).

Мы перечислили основные черты как президентской, так и парламентской республики. Парламентская республика на первый взгляд кажется несколько «рыхлой» и «слабой» формой правления, но это только на первый взгляд. Целый ряд демократических и динамично развивающихся европейских государств являются парламентскими республиками: Италия, ФРГ, Финляндия, Греция и др.

Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции.

Декларация прав
человека и гражданина,
1789 г.

Механизмы взаимного сдерживания и уравновешивания властей основываются на институциональных особенностях каждой из форм правления.

В президентской республике доминирование исполнительной власти смягчается и ограничивается не только законодательными полномочиями парламента, – парламент также участвует в формировании судебной власти и располагает некоторыми правами при определении персонального состава правительства. В качестве крайнего средства, если глава государства нарушил конституцию или совершил иное преступление, существует возможность импичмента – отстранения президента от должности решением парламента (часто – совместно с судебной властью). Импичмент – специальная и достаточно сложная процедура, гарантирующая, с одной стороны, защиту демократии от возможной узурпации власти главой государства, а с другой стороны – защиту легитимно избранного президента от посягательств со стороны «коллективного узурпатора» – парламента.

В условиях парламентской республики имеются механизмы сдерживания доминирующей законодательной власти от произвольных решений. Например, в определенных случаях парламент или одна из его палат могут быть распущены (чаще всего это осуществляется актом главы государства). Защита от возможных злоупотреблений этим правом состоит в том, что конституции, как правило, точно определяют основания для роспуска парламента.

Наконец, исключительно важным и универсальным механизмом взаимного сдерживания властей (и в президентских, и в парламентских республиках) является деятельность третьей власти – судебной, ограничивающей произвол как законодательной, так и исполнительной власти. Особого упоминания заслуживает институт конституционной юстиции, призванный обеспечить, с одной стороны, соответствие «законодательной продукции» парламента – конституции страны, и, с другой, соответствие актов и действий исполнительной власти – конституции и законам.

В некотором смысле судебная власть – самая бесконтрольная, самая «несдерживаемая». Но это ее качество уравновешивается тем, что она не вправе что-либо совершать по собственной инициативе, а лишь на основании апелляции к ней граждан, корпораций или государственных органов и должностных лиц. Ее, так сказать, самочинная деятельность резко ограничена.

Следует отметить, что описанные формы президентской и парламентской республики в их «чистом виде» встречаются крайне редко, если встречаются вообще. Большинство государств имеют смешанные – полупрезидентские (Франция) или полупарламентские – формы правления, соединяющие в себе признаки обеих форм. «Чистота модели» – достояние скорее науки, а не живой и многообразной практики. Смешанной формой правления является и российская модель организации власти, но об этом – чуть позже.

* * *

Вот, казалось бы, и все: основные понятия и государственные институты, относящиеся к той грани современной государственности, которая характеризуется словосочетанием «формы правления», и типичные для современных демократий, кратко описаны или хотя бы упомянуты. Однако много ли мы приблизились к пониманию собственно демократической организации власти в государстве? Боюсь, что недостаточно. Мы говорили только об институциональной организации современной демократии с точки зрения формы правления, но этого заведомо мало.

Поясню.

Мы можем назвать множество примеров, когда в некотором царстве-государстве существуют все основные демократические государственные институты и с формой правления там вроде бы все в порядке. Однако никому и в голову не придет называть это государство демократическим. Кстати, в Советском Союзе в условиях коммунистической диктатуры многие формальные признаки демократии (с точки зрения институциональной организации власти) были налицо, но вот в реальности... В чем же дело?

А дело в том, что построенная на основе разделения властей форма правления – лишь один из компонентов демократии. Не менее важен другой компонент – политический режим. В современной теории государства под политическим режимом понимают методы и способы осуществления власти, взаимоотношения власти и общества, реальное участие граждан в реальном управлении общими делами. Политический режим отражает взаимосвязи государства, власти и гражданского общества (личности, политических партий, профсоюзов и других общественных организаций, религиозных общин и т.д.). Это, повторю, не менее важно, чем форма правления.

— Или вы отрицаете божий промысел, или вы должны согласиться с тем, что мы живем в лучшем из возможных аквариумов.

Серьезный разговор о политических режимах мы никак не вместим в настоящую брошюру, но хотя бы несколько слов о них сказать необходимо.

В самом общем виде политические режимы подразделяются на демократические и недемократические. Разновидностей недемократических режимов несколько, обычно выделяют авторитарные, деспотические, тиранические и тоталитарные. О них мы говорить не будем, поскольку наш предмет – демократия, а не многообразие политического опыта.

Назовем основные черты демократии не как системы государственных институтов, а как политического режима:

–    приоритет прав человека среди иных социальных ценностей не только провозглашается на конституционном уровне, что бывает и в тоталитарных государствах, но реально гарантируется системой механизмов, обеспечивающих соблюдение прав человека и их восстановление в случае нарушения. Это едва ли не самый принципиальный момент, отличающий демократический политический режим от его имитаций;

–    власть права, правовое государство, т.е. реальная подчиненность всей деятельности государственных органов и должностных лиц закону. Не произвол правителя, но власть закона. Здесь, впрочем, существенно важна одна оговорка: о характере и природе этого самого господствующего закона. Государством формально понимаемой законности был и фашистский рейх: до войны людей в нем уничтожали исключительно на основании законов (например, Нюрнбергских расовых законов). Да и в относительно недавнюю советскую эпоху в СССР дело с формальным соблюдением законов обстояло, кажется, получше, чем сейчас. Можно ли, однако, в том и другом случаях говорить о правовом государстве? Очевидно, что нет, – дело еще и в «качестве» самого закона. Если законы в государстве не основаны на приоритете прав человека, оно, и соблюдая эти законы, неизбежно скатится к тоталитарному режиму или какому-либо иному варианту полицейского государства. В условиях правового государства даже сам законодатель не может принимать законы, нарушающие или произвольно ограничивающие права человека. В этом – суть!

–    определяющая роль народа в управлении общими делами обеспечивается не только демократическими избирательными механизмами, референдумами, доступом граждан к государственной службе и отправлению правосудия, но и властью общественного мнения, с которым в условиях демократии не может не считаться ни один политик или администратор. Это вообще норма для демократического общества: система разделенных государственных властей открыта для социального контроля и общественной критики. Власть, ее институты окружены общественными политическими и неполитическими ассоциациями – объединениями, союзами, партиями, обеспечивающими в совокупности плотный социальный контроль за деятельностью госаппарата;

–    наконец, политический и идеологический плюрализм. Ни одна идеология или религия не может объявляться государственной и обязательной, ни одна партия не может устанавливаться законом как руководящая и обладающая единственно верными идеалами и ориентирами. Ибо такое установление есть посягательство на одно из самых фундаментальных прав человека – свободу мысли и совести.

Отметим, что все упомянутые выше черты существенны и важны для политического режима демократии.

Вот, собственно, то основное, что необходимо знать об институциональной (форма правления) и динамической (политический режим) организации демократического общества, чтобы хоть сколько-нибудь ориентироваться в этой непростой области.

* * *

Итак, мы выяснили, что основные принципы демократии, в том виде, в каком они были сформулированы в XVIII столетии, и сегодня представляются разумными и справедливыми и лежат в основе современной организации демократической государственности.

Но останутся ли они таковыми завтра?

В конце концов любое общественное устройство кажется разумным и справедливым большинству современников. Людям свойственно стараться объяснять и оправдывать тот образ жизни и ту форму управления, к которой они привыкли (впрочем, к нам это не относится, ибо про Россию можно сказать многое, но только не то, что она «привыкла к демократии»).

Конечно, мы понимаем: через пятьсот или уже через сто лет наши соображения могут показаться потомкам такими же наивными и архаическими, какими сегодня нам представляются аргументы в пользу «божественного права королей». Но пока что ни одна из тех идей, которые выдвигались в качестве альтернативы современной демократии, не выглядит состоятельной.

Гадать здесь – дело бесполезное.

Одного вопроса, которому при всей важности раньше места не нашлось, вкратце все же коснемся.

Иногда высказываются мысли об отказе от представительной формы правления и возврате к «прямой демократии» античного образца на суперсовременном техническом уровне. В самом деле, в некоторых современных демократических странах сохраняются отдельные процедуры прямой демократии: референдумы, всеобщие опросы, на которых граждане должны ответить «да» или «нет» на поставленный вопрос. Может быть, и впрямь референдум – высшая форма демократии? Граждане сами, без всяких посредников-депутатов, создают себе законы, по которым они намерены жить, – что можно придумать демократичнее прямого народного волеизъявления?

Возражая против прямой демократии, обычно ссылаются на различные технические трудности. Действительно, даже гражданам Афин (которых было не больше, чем жителей в нынешних Мытищах) трудновато было собираться и принимать новые законы каждый раз, когда потребуется. И это при том, что законы античных полисов – полугородов, полудеревень – были просты и кратки. Сегодня пришлось бы чуть ли не каждый день отрывать от дел сотни миллионов избирателей, которые должны были бы отправиться на избирательные участки только для того, чтобы внести уточняющую поправку к пункту 11 статьи 897 Гражданского кодекса или решить какой-нибудь другой жизненно важный вопрос.

Но это – трудность сегодняшнего дня. А завтра, по-видимому, коммуникационная революция снимет эту проблему. Уже сейчас счастливые обладатели персональных компьютеров могут, не выходя из дома, связываться со всем миром. Пройдет еще десять-двадцать лет – и средства электронной связи станут доступны каждому. И чтобы принять участие в управлении государством, достаточно будет провести пять минут за домашним компьютером. Причем компьютер сможет не только задать нам примитивный вопрос, на который можно ответить только «да» или «нет», – он представит нам целый набор вариантов.

Так не вступаем ли мы в век «электронной демократии»? Скорее всего, нет.

Мы видели, что «плебисцитарная демократия» еще в прошлом столетии служила исправным орудием установления диктатуры – как это было, например, с обоими Наполеонами. И недаром в практике старейшей из современных демократий, США, плебисциты и референдумы на федеральном уровне не проводятся вовсе.

В чем же дело?

Одна из возможных разгадок нам с вами хорошо известна. Помните опыт референдума 1991 года о сохранении СССР? Граждане должны были ответить на вопрос примерно следующего содержания: хотят ли они жить в обновленном, демократическом и процветающем Союзе суверенных республик, в котором будут обеспечены права граждан всех национальностей, или нет. Ясно, что мало кто не хочет обновления и процветания; демократия тогда тоже была популярным словом. Вопрос же был построен так, что эти привлекательные понятия увязывались с совершенно другой проблемой – сохранением СССР. Отсюда кажущийся парадокс: народы многих республик (Украины, например), которые весной 1991-го в большинстве проголосовали за сохранение СССР, осенью того же года на новых референдумах (где вопрос тоже не всегда ставился достаточно корректно) высказались за независимость.

Таким образом, очень многое определяется тем, как поставлен вопрос. И, значит, немаловажно, кто его формулирует. Не случайно во время апрельского референдума 1993 года, когда ставился вопрос о доверии Президенту и Верховному Совету, столько копий было сломано именно вокруг формулировок.

Но, в конце концов, эту проблему тоже можно попытаться решить: скажем, поручить формулировать вопросы какой-нибудь инстанции, стоящей вне политических схваток, – Верховному суду, например. Да хоть Академии наук – лишь бы вопрос формулировался честно.

Другое возражение против референдумов как основы законодательного процесса более серьезно. Оно состоит в следующем: для того, чтобы оценить законопроект, нужны специальные знания – юридические и предметные. Но и это возражение не вполне состоятельно: кто, собственно, сказал, что такими знаниями обладают депутаты законодательного собрания? Их ведь не за знания выбирают, а за хорошо подвешенный язык и умение нравиться публике. И вообще: логично ли прибегать к подобной аргументации, коль скоро современная демократия, как мы уже говорили, принципиально отвергла образовательный ценз для избирателей?

Главный же порок непосредственной демократии состоит в том, что она не может обеспечить демократическую процедуру принятия решений, которая неотделима от свободного и гласного их обсуждения.

— Я ощущаю себя таким же млекопитающим, как и вы, но все же позвольте мне оставаться прежде всего кашалотом!

Большевики разогнали Учредительное собрание, презрительно обозвав его «говорильней». На самом деле «говорильня» – это точный перевод на русский язык слова «парламент».

«Говорильня» не менее важна для демократии, чем «голосовальня». Она позволяет, во-первых, сопоставить мнения и аргументы и, во-вторых – ознакомить с ними широкую общественность. Что, между прочим, дает этой самой общественности возможность судить о качестве работы парламентариев. А это, в свою очередь, позволяет гражданам на очередных выборах принять то единственное серьезное политическое решение, которое остается за ними при представительной форме демократии. Сознательно, а не по наитию.

Халь Кок, уже упоминавшийся датский историк и теолог, пишет:

«Сущность ее [демократии] основывается на том, что люди встречаются и говорят, достигая в разговоре лучшего понимания проблемы. Исходя из этого, они уже в состоянии принять решение, которое устраивает не только отдельную личность или отдельный класс, но которое справедливо в целом. Говорят, великий государственный деятель Чехословакии Томаш Масарик определил демократию одним словом: «дискуссия». Если надо передать содержание демократии одним словом, едва ли можно сказать лучше. В большинстве политических вопросов, где действует не принцип «или-или», а «больше или меньше», это значило бы: достигается компромисс...

Часто, к большому вреду для репутации демократии, само голосование рассматривают как нечто важное... Переоценивая голосование, логично прийти к выводу, что большинство всегда право. Однако для каждого, кто хоть немного задумается, это звучит чудовищно...

Сущность демократии определяется не голосованием, а диалогом».

Итак, главное в демократии не голосование, а предшествующая ему дискуссия. Почему? Потому что дискуссия позволяет прийти к компромиссу. По крайней мере в тех случаях, когда компромисс возможен. Надо ли объяснять, что такой механизм – основа общественной безопасности и устойчивости демократического строя?

Совершенно ясно, что ни серьезная аргументация, ни сопоставление точек зрения посредством дискуссии, ни выработка общественного компромисса невозможны при проведении плебисцита, даже при использовании современной компьютерной техники.

Референдум – это «игра втемную», и не случайно в прошлом «плебисцитарная демократия» так часто служила ступенькой к установлению откровенной диктатуры. Поэтому даже электронный ее вариант будет скорее всего хуже, чем старое доброе собрание народных представителей.

Попытаемся теперь все сказанное приложить к российским политико-правовым реалиям.