ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
К ЗАСЕДАНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
26 мая 1992 г.

(С дополнениями к заседанию 7 июля 1992 г.)

В связи с подготовкой заседания Конституционного Суда Российской Федерации 26 мая 1992 г. о конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23, 25.08.1991 г., мы, группа экспертов Комиссии ПВС Российской Федерации по организации передачи-приема архивов КПСС и КГБ на госхранение, работали — по просьбе КС — над поиском и изучением документов, касающихся ряда аспектов деятельности КПСС: о решениях руководящих органов партии по вопросам, относящимся к компетенции государственных органов, о номенклатуре государственных должностей и порядке их утверждения руководящими органами КПСС и т.п.

Ряд документов, выявленных нами и имеющих, как нам кажется, отношение к теме, представлен в Конституционный Суд.

Изучение же документов мы сосредоточили вокруг проблемы, подтверждается или опровергается известными нам материалами тезис Указа Президента РФ от 06.11.1991 г., о том, что

«КПСС никогда не была партией. Это был особый механизм формирования и реализации политической власти путем сращивания с государственными структурами или их прямым подчинением КПСС».

Прежде, чем приступить к развернутому ответу на этот вопрос, сделаем одно предварительное замечание.

На протяжении всей своей истории РКП(б)-ВКП(б)-КПСС являлась, — не только формально, но и по существу, — одной и той же организацией, всегда сохранявшей свое название, структуру — от первичных партячеек до Центрального Комитета, непрерывность членства, владение имуществом, преемственность Уставов и программ. Эти характеристики КПСС не затрагивались при изменении ее юридического статуса в государственной системе в 1936, 1977, марте 1990 и апреле 1991 гг. Исходя из этого, при ответе на поставленный вопрос мы считаем себя вправе в равной мере привлекать материалы как самого последнего времени (1990–1991 гг.), так и более ранних эпох.

Исследованные документы позволяют выделить в рассматриваемой проблеме некоторые, на наш взгляд, наиболее существенные аспекты:

Выделение именно этих тем вовсе не значит, что экспертной группе не встречались документы, касающиеся и ряда других важных аспектов, затронутых в преамбуле Указа Президента РФ от 06.11.1991 (например, формирования КПСС международной и межнациональной политики, имущества КПСС и др.). Однако, видя свою задачу именно в экспертном анализе (а не в монографическом исследовании) архивных материалов, мы сочли себя вправе отказаться от исчерпывающего рассмотрения всех сторон деятельности КПСС. Некоторая фрагментарность изложения и иллюстративность документальных приложений — неизбежное следствие такого подхода.

Для написания настоящего заключения использовались материалы архивов КПСС и КГБ, находящиеся ныне в различных хранилищах (Центр хранения современной документации РФ — ЦХСД, Президентский архив — АП РФ, Центральный оперативный архив МБ РФ — ЦОА МБРФ, Центральный государственный архив Октябрьской революции — ЦГАОР, Центральный государственный архив общественных движений г.Москвы — ЦГАОД), а также официальные издания партийных документов («КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК» М., 1983-1989, тт. 1-15; далее — «КПСС в резолюциях»; стенограммы съездов и пленумов, другие печатные издания). Все архивные документы, приложенные к тексту, скомпонованы согласно пунктам настоящего заключения, однако далеко не все они непосредственно используются в тексте, составляя как бы дополнительный материал к нему (ссылки на них даются с указанием номера приложения, порядкового номера документа в данном приложении и, в случае цитации — листа документа). В случае цитирования документа, копия которого не была получена экспертной группой, приводится ссылка на его архивный шифр. При указании на партийные постановления, номера решений Секретариата, согласно принятой в партийных архивах маркировке, обозначаются буквами «Ст», Политбюро — буквой «П».

1. Подмена представительных органов власти

Анализ материалов показывает, что, вопреки постулируемому Конституциями СССР народовластию, большинство властных функций, являющихся исключительной прерогативой органов народного представительства, либо непосредственно осуществлялось аппаратом Центрального Комитета КПСС, либо находилось под его полным контролем.

Даже не касаясь вопроса о способе прихода компартии к власти в стране, можно констатировать узурпацию ею прав народа в процессе осуществления этой власти.

Рассмотрим этот вопрос более детально.

1.1. КПСС и законодательные функции представительной власти

Из документов усматривается, что во многих случаях законодательная инициатива, исходившая от министерств и ведомств, Прокуратуры СССР и Верховного Суда СССР, поступала не в соответствующие комитеты и комиссии Верховного Совета, а рассматривалась и корректировалась в отделах ЦК КПСС, после чего проект Указа Президиума Верховного Совета утверждался на заседаниях Секретариата и/или Политбюро ЦК. И только после этого ПВС оформлял утвержденный текст как свой Указ. В п.11 «Инструкции по работе с секретными документами в аппарате ЦК КПСС» 1980 г. (Прил. VI, док. 7) говорится лишь о предварительном «согласовании» проектов, вносимых отделами ЦК на рассмотрение высшего партийного руководства, с Секретариатом ПВС. Таким образом, принятая процедура отводила ПВС в законотворческом процессе подчиненное по отношению к Секретариату и Политбюро место.

Например, важнейший вопрос о включении в Уголовный Кодекс РСФСР ст.ст. 190-1 («распространение заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй»), 190-2 («надругательство над Государственным гербом или флагом») и 190-3 («организация или активное участие в действиях, нарушающих общественный порядок») — разрабатывался в ЦК КПСС с 8 июня по 15 сентября 1966 г. Вначале в ЦК поступила записка, подписанная Председателем КГБ Семичастным и Генеральным прокурором СССР Руденко, в которой обосновывалась необходимость этой меры. К началу сентября первый зам.зав.Отделом административных органов ЦК Н.Савинкин подготовил свою записку, в которой поддерживались, с некоторыми незначительными оговорками, предложения КГБ и Прокуратуры. К этой же записке были приложены готовые проекты соответствующих Указов Президиума ВС СССР. Через несколько дней вопрос рассматривался на Секретариате и был решен положительно. 15 сентября 1966 г. состоялось постановление Политбюро, утвердившее тексты Указов. На следующий же день, 16 сентября, эти Указы дословно, без каких бы то ни было изменений, оформляются Президиумом Верховного Совета СССР за NN 154/10 и 154/13 (См. Прил. I, док. 3-4). (Заметим, кстати, что в этом случае ни о каких предварительных согласованиях законопроекта с ПВС в документах не упоминается).

Приведенный пример особенно значим еще и потому, что указанные статьи (особенно, ст.190-1) многие годы использовались как средство охраны идеологической монополии КПСС и как орудие подавления в СССР ряда важнейших свобод, гарантированных Конституцией. Только за период с 1977 по 1986 гг. по ст.190-1 УК РСФСР и аналогичным статьям УК союзных республик было осуждено 667 человек (Прил. XII, док. 6, л. 3).

Практика предварительного утверждения законодательных актов Центральным Комитетом КПСС распространялась и на законодательные акты, не имеющие столь ярко выраженной политической подоплеки. Ср., например: прохождение утвержденного Политбюро 05.04.1939 (П1/183, по представлению Берия и Вышинского) текста Указа ПВС СССР о порядке снятия судимости с осужденных б.Коллегией ОГПУ, Особым совещанием и тройками НКВД (издан ПВС СССР в тот же день за N 179/1); участие отделов ЦК в отработке будущей статьи 76-1 УК РСФСР «Передача иностранным организациям сведений, заключающих служебную тайну» (вопрос обсуждался Секретариатом ЦК и Политбюро по инициативе Председателя КГБ Ю.Андропова и Генерального прокурора СССР Р.Руденко в июне-ноябре 1977 г., статья введена в УК Указом ПВС РСФСР 30.01.1984); обсуждение в ЦК (1971) вопроса об издании Указа ПВС о предоставлении органам госбезопасности дополнительных административных полномочий (проверка документов, личный обыск, задержание в административном порядке); утверждение на Секретариате ЦК по просьбе Секретаря ПВС СССР М.Георгадзе (!) Постановления ПВС о порядке применения ст.44 Основ уголовного законодательства СССР об условно-досрочном освобождении (1964) и мн. др. (Прил. I, док. 1, 2, 5, 6).

1.2. КПСС и прочие функции органов представительной власти

Особо стоит вопрос о решении партийными органами персональных вопросов, составляющих прерогативу высших органов государственной власти. К ним, например, относятся:

Из пп. 11 и 17 упоминавшейся выше «Инструкции по работе с секретными документами» (Прил. VI, док. 7) следует, что в этих случаях проекты соответствующих Указов и Постановлений Президиума ВС СССР даже не согласовывались предварительно с Секретариатом Президиума ВС, а вносились отделами ЦК непосредственно на рассмотрение вышестоящих партийных органов, т.е. Секретариата и/или Политбюро ЦК КПСС. Данная практика была подтверждена инструкцией 1984 г. (См. Прил. VI, док. 8, лл. 7-13) и существенно либерализована в период 1989-90 гг. (Прил. VI, док. 9; Прил. I, док. 16). Ниже разбираются лишь некоторые аспекты этой стороны работы аппарата КПСС.

1.2.1. Лишение гражданства

Типовая процедура лишения гражданства СССР в 1960-80-х гг. сводилась к следующему:

Заинтересованные ведомства (обычно КГБ по согласованию с Прокуратурой СССР или без оного) представляли в ЦК записку, обосновывающую необходимость указанной меры, и проекты соответствующих Указов ПВС СССР. Вопрос, пройдя инстанции аппарата ЦК (отделы, Секретариат), в конечном счете рассматривался и решался на Политбюро, после чего утвержденный текст Указа ПВС оформлялся Секретариатом и издавался Президиумом ПВС СССР. Так в 1973 г. лишили гражданства В.Максимова (Приложение XII, док. 1), в 1978 г. — М.Ростроповича и Г.Вишневскую (решением Политбюро от 14.03.1978, N П97/54; — см. Прил. I, док. 8), в 1987-м — И.Ратушинскую и И.Геращенко (решение Политбюро от 11.05.1987, N П65/12; Прил. I, док. 9), а также — в разное время — многих других: В.Аксенова, П.Григоренко, В.Чалидзе, Л.Копелева и т.д. (Интересен случай, когда после санкции Политбюро лишение гражданства не состоялось: см. Постановление о лишении гражданства (предполагавшее, по-видимому, высылку) правозащитников И.Габая и А.Марченко от 15.04.1968, П79/ХII — Прил. I, док. 7).

Известные нам случаи индивидуального лишения гражданства с санкции руководства КПСС в период 1960-80-х гг. содержат политические мотивы.

1.2.2. Высылка из страны, предоставление политического убежища

Решения по этому поводу также были фактической прерогативой ЦК КПСС. Несколько примеров:

В Протоколе заседания Секретариата ЦК от 05.02.1974 значится: «Информация Ю.В.Андропова относительно пресечения деятельности Солженицына. Состоялся обмен мнениями по данному вопросу. Тов. Андропову Ю.В. поручено руководствоваться состоявшимся обменом мнениями» (Прил. IV, док. 40, л. 1). Через неделю А.И.Солженицын был арестован и выслан из СССР. К сожалению, исходная записка Ю.В.Андропова в ЦК о Солженицыне, поданная в первых числах февраля 1974 г., в архивах ЦК нами не обнаружена, а ее второй экземпляр, хранившийся в КГБ, уничтожен в конце декабря 1989 г.

2 октября 1986 г. Политбюро постановило «согласиться с предложением КГБ СССР» и «одобрить проект Указа ПВС СССР» о лишении гражданства и высылке из страны бывшего руководителя Московской Хельсинкской группы Ю.Орлова. Сразу же был оформлен соответствующий Указ ПВС (Приложение XII, док. 2).

В августе 1987 г. было принято Постановление ЦК о готовности предоставить политическое убежище американскому гражданину Л.Пелтиеру, отбывающему наказание в одной из тюрем США. Основной аргумент: «...наше заявление о готовности предоставить ему политическое убежище позволило бы заострить внимание на попрании прав человека на Западе, особенно в том, что касается национальных меньшинств». (Приложение XII, док. 3, л.1).

В декабре 1979 г., на следующий день после начала вторжения в Афганистан, по личной просьбе Бабрака Кармаля были заключены в тюрьму КГБ «для последующей передачи афганской стороне» трое приближенных А.Амина. Согласие ЦК по этому поводу было получено. (Приложение XII, док. 4, л. 1). Через несколько месяцев по крайней мере один человек из этих троих был расстрелян в Афганистане.

Противоположный пример — 01.06.1990 ЦК принял решение оставить в СССР (несмотря на упомянутую в записке, приложенной к Постановлению Политбюро, «просьбу афганского руководства») четырех афганских граждан, двое из которых ранее входили в руководство НДПА, и отдал указание МВД разместить их в одном из санаторно-оздоровительном учреждений (до предоставления квартир), а Исполкому СОКК и КП — выплатить им единовременное пособие, а в дальнейшем выплачивать пособие ежемесячно. (См. решение Политбюро N П187/99).

1.2.3. Помилования

В 1980-е гг., судя по документам, ЦК КПСС (во всяком случае, Секретариат и Политбюро) занимался не всеми случаями помилования (как в более ранние эпохи, например, в начале 50-х гг. — см. «Постановления Политбюро ЦК ВКП(б) об утверждении Постановлений ПВС СССР по ходатайствам о помиловании лиц, осужденных к высшей мере за 1952 год». — АП РФ, ф 3, оп. 57, N 106), а лишь теми, которые представлялись ему наиболее важными с общеполитической точки зрения, т.е. помилованием иностранных граждан, политзаключенных и т.п. Примеров этого рода деятельности ЦК немало. Так, 15.12.1986 Политбюро приняло решение по записке Е.Лигачева, В.Чебрикова и Г.Марчука, датированной 09.12.1986, о прекращении действия Указа ПВС 1980 г. о выселении А.Д.Сахарова из Москвы и, одновременно, о помиловании (без всякой просьбы с ее стороны) Е.Г.Боннэр, осужденной в 1984 г. по ст. 190-1 УК РСФСР. Соответствующие Указы ПВС СССР, проект которых был одобрен 15.12 на заседании Политбюро, были изданы 17.12.1986 от имени ПВС (См. Прил. XII, док. 5а). 31.12.1986 Политбюро приняло решение об освобождении всех осужденных по ст.ст. 70 и 190-1, которые согласятся обратиться с заявлением в ПВС СССР «о недопущении ими впредь враждебной и иной противоправной деятельности». Освобождение политзаключенных, согласно решенной в Политбюро процедуре, началось уже в январе 1987 г. и растянулось на длительный период (из-за отказа целого ряда осужденных писать какие-то ни было прошения в ПВС), при этом о ходе процесса помилования КГБ регулярно информировал ЦК. (См. Прил. XII, док. 5, л. 3 и док. 6).

1.2.4. Государственные награды — присвоение и лишение

Награждения граждан орденами и медалями, почетными грамотами ПВС, присвоения почетных званий, по законодательству СССР, составляющие прерогативу ПВС СССР также осуществлялись под полным контролем местных и центральных партийных органов. Само выдвижение кандидатур на награждение производилось руководством организаций, учреждений или трудовыми коллективами с обязательным участием соответствующих партийных комитетов.

Прежде чем присвоение награды или почетного звания закреплялось Указом или постановлением ПВС СССР или РСФСР, наградные документы рассматривались и утверждались партийными инстанциями краевого, областного или республиканского уровня, а затем представлялись ими в ЦК КПСС, где, в зависимости от ранга награды (звания), утверждение производилось постановлением Секретариата или Политбюро ЦК (см. Инструкцию по работе с секретными документами ЦК КПСС — Прил. VI, док. 7, пп. 17-19, 21). ЦК же утверждались и суммарные лимиты на награждения по областям-краям-республикам или по определенной отрасли.

Такой порядок оставался практически неизменным до февраля 1989 г., когда, согласно введенной постановлением Секретариата новой процедуре (Ст-96/136гс от 13.02.1989), из компетенции ЦК был выведен ряд награждений низшего ранга, согласования по другим были сведены на уровень отделов ЦК, а награды, оставшиеся в ведении Секретариата и Политбюро, должны были утверждаться отныне не постановлениями, а простым согласием секретаря или члена Политбюро (см. Прил. I, док. 13). Многочисленные согласования наград в ЦК КПСС фиксируются в документации ЦК и в период после изменения статьи 6 Конституции СССР. Интересно, что в этот период в ЦК по-прежнему проходило утверждение кандидатур советских граждан, представленных к иностранным наградам (см. Прил. I, док. 14). Отказ ЦК от практики централизованного партийного контроля за награждением и присвоением почетных званий был оформлен постановлением Секретариата от 16.10.1990 (Ст7/47г), которое, отменяя предыдущие партийные распоряжения, предписывало партийным комитетам и организациям КПСС в дальнейшем «руководствоваться положениями законодательства по этому вопросу» (Прил. I, док. 16, л. 2).

Ошибочно думать, что награждение или присвоение почетных званий даже в период их, казалось бы, массовой и бездумной раздачи, осуществлялось партийным аппаратом формально, без определенной цели и должной проверки кандидатур (см., напр. Прил. I, док.11). Подведомственность партии наградной системы — одна из составляющих поощрительно-карательного механизма кадровой работы КПСС. Решения ЦК по этому поводу (особенно касавшиеся государственных наград) всегда тщательно коррелировались с текущим политическим курсом (см., например, решения о присвоении звания Героя Советского Союза Министру госбезопасности ГДР Э.Мильке в 1987 и о лишении А.Д.Сахарова звания Героя Социалистического Труда в 1980 — Прил. XII, док. 7, 8, 8а; ср. также уникальный случай отказа А.Д.Сахарова от принятия наград в 1988, потребовавший дополнительного решения Политбюро — там же, док. 9, л. 3).

1.2.5. Тот же механизм предварительного утверждения постановлений ПВС СССР (или, в зависимости от уровня — Совмина СССР) действовал при присвоении высших воинских званий и дипломатических рангов. (См. Прил. VIII, док. 33-34).

1.3. КПСС и организация работы органов народного представительства

Проведение сессий Верховных Советов СССР и РСФСР, включая повестку дня, доклады высших должностных лиц, утверждение Указов — готовились Отделом организационно-партийной работы ЦК КПСС и утверждались на заседаниях Секретариата и/или Политбюро ЦК (См., например, Прил. I, док. 17-18). Аналогично определялся порядок проведения сессий Верховных Советов союзных республик — на уровне ЦК компартий этих республик, сессий Верховных Советов автономных республик, областных и краевых Советов — на уровне обкомов и крайкомов, районных советов — на уровне райкомов ЦК КПСС.

1.4. Контроль над выборами

Состав избирательных комиссий, процедура выдвижения кандидатов в депутаты, ход выборов, их итоги (включая количественное распределение будущего депутатского корпуса по некоторым социально значимым параметрам — пол, возраст, образование, партийность, социальное происхождение, национальный состав), освещение хода избирательной кампании и ее результатов в прессе — все это определялось аппаратом ЦК КПСС или местных партийных организаций.

Рассмотрим в качестве примера выборы 1974 г. в Верховный Совет СССР (напомним, именно этот состав ВС единодушно проголосовал за Конституцию 1977 года, включившей в себя ст. 6).

19.12.1973 — Секретариат ЦК утверждает дату проведения выборов, предложенную ПВС, утверждает текст соответствующего Указа ПВС СССР, принимает предложение ПВС о количестве избирательных округов, поручает республиканским ЦК и ПВС рассмотреть вопрос о составе избирательных округов на территории республик и представить свои предложения к 01.02.1974 в ПВС СССР, который к 01.03.1974 должен представить в ЦК на утверждение Указы об избирательных округах, поручает Совмину СССР выделить средства и бумагу на проведение выборов (Ст106/1, утверждено Политбюро 27.12.1973, П119/241 — Прил. II, док.6-7).

19.03.1974 — Секретариат ЦК утверждает «Перечень основных организационных и пропагандистских мероприятий в связи с выборами в ВС СССР», разработанный отделами ЦК по поручению Политбюро (07.03.1974, П128/пр). Здесь определяется порядок дальнейшей деятельности по выборам, причем ключевые моменты избирательной кампании — выдвижение и утверждение кандидатур в избиркомы всех уровней, определение качественного состава кандидатов в депутаты, их выдвижение, освещение подготовки и результатов выборов — поручается организовывать отделам ЦК и местным партийным органам, с постоянной отчетностью перед ЦК (Ст118/3 — Прил. II, док.8).

На том же заседании одобряются составы Центральной избирательной комиссии и Избирательной комиссии РСФСР, а также Указы ПВС СССР и РСФСР об утверждении этих комиссий (Ст118/4, 118/5). Из 27 членов Центризбиркома — 9 членов ЦК, крупных партийных и комсомольских функционеров, 7 беспартийных; Председатель — член ЦК, акад.П.Н.Федосеев, Секретарь — зав. Отдела ЦК по оргпартработе И.В.Капитонов. Состав российской комиссии (19 чел.) более демократичен: всего 2 члена ЦК — Председатель, бригадир слесарей А.В.Викторов и Секретарь, зам.зав. Отдела оргпартработы Н.А.Петровичев (утверждено Политбюро 21.03.74, П130/ХIII, XIV). См. там же, док.9-10.

02.04.1974 — Секретариат ЦК одобряет и утверждает «Инструкцию об организационной и агитационно-пропагандистской работе парторганизаций в связи с выборами в ВС СССР 9-го созыва» (Ст119/2с — Прил. II, док.11-12). В Инструкции подробно регламентируются все этапы избирательной кампании, особый акцент делается на формирование состава избирательных комиссий и депутатского корпуса.

В тот же день обсуждаются и передаются на рассмотрение Политбюро предложения по качественному составу кандидатов в депутаты. Анализируются результаты выборов 1966 и 1970 гг. (процентное соотношение социальных, возрастных и половых групп, раскладка по республикам, представительство от различных социальных групп в абсолютных цифрах), вносятся предложения по их корректировке. В обсуждаемой записке (подготовлена Отделом оргпартработы), в частности, высказывается озабоченность ростом процента партийных и государственных руководителей и пожелание о сохранении представительства еврейской и немецкой национальностей (Прил. II, док.13).

04.06.1974 — на Секретариате обсуждается и одобряется предлагаемый Центральной избирательной комиссией порядок и сроки опубликования в печати сообщений о ходе голосования и результатах выборов, утверждаются тексты этих сообщений (в которых уже обозначены качественные итоги голосования), определяются формы отчетных документов (Ст127/1 — Прил. II, док.14).

14.06.1974 — вышеуказанный порядок одобряется Политбюро (П140/V — Прил. II, док.15).

16.06.1974 — выборы в ВС СССР.

Анализ вышеперечисленных документов достаточно очевидно показывает, что выборы 1974 г. (вполне, впрочем, типичные) проходили под полным монопольным контролем КПСС и ее центрального аппарата. Аналогичная картина вырисовывается и при изучении документов ЦК по выборам в местные Советы и Верховные Советы республик (см. Прил. II, док.16, 21). Вопрос о том, в какой мере декларированное в Конституции 1939 г. тайное голосование было действительно тайным, а его опубликованные результаты — соответствующими реальным, нуждается в отдельном рассмотрении. Заметим лишь, что в архивных материалах КГБ «по розыску авторов анонимных антисоветских документов» встречаются справки и сообщения о «происшествиях и антисоветских проявлениях» во время выборов: расклеивании листовок, «враждебных» надписях на избирательных бюллетенях (NB!), отказах от участия в голосовании. Часть информации такого рода посылалась КГБ в ЦК и в местные партийные органы (см. Прил. XII, док. 10-11).

1.5. КПСС и Конституция 1977 г.

Особо важным представляется нам то обстоятельство, что ЦК КПСС полностью контролировал и ход работы над проектом новой Конституции СССР, принятой 07.10.1977.

Этот контроль обеспечивался:

Таким образом — с помощью полностью контролируемого Верховного Совета созыва 1974 г. — и был создан конституционный порядок, легализовавший на период с 1977 по 1990 гг. особое положение КПСС в политической жизни страны (Конституция СССР, ст.6 в редакции 1977 г.).

Механизмы выработки и принятия Конституций союзных и автономных республик были чрезвычайно близки к описанным (недаром рабочую группу по оказанию методической помощи республикам в выработке проектов их Конституций возглавили Пономарев, Зимянин, Капитонов, Черненко). Материалы по работе ЦК над союзной и республиканскими Конституциями см.: Прил. II, док. 22-57.

 

До последнего времени законодательная деятельность Верховных Советов СССР и РСФСР была в большой степени сведена к оформлению решений, принимаемых ЦК КПСС, точнее — его Секретариатом и Политбюро. В той же мере сказанное относится и к решению персональных вопросов, входящих в прерогативы Верховного Совета СССР и его Президиума. Эта деятельность аппарата и руководства ЦК не только содержала признаки подмены функций высших представительных органов государства, но и составляла существенный элемент системы, направленной к сохранению партийной монополии на власть.

Сам процесс формирования Советов различных уровней также предрешался и контролировался как местным, так и центральным аппаратом КПСС.