Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года
Законопроектный портфель в сфере этнических отношений
Появление настоящего обзора обусловлено необходимостью ревизии накопленных законодательных предложений по одной из самых сложных для правового регулирования проблем. Известно, что даже в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года ее авторы были вынуждены отказаться от раскрытия многих ключевых для этой темы дефиниций, столкнувшись с многообразием имеющихся моделей и существенными различиями в национальном праве (не говоря уже о практике). "Этническое" законодательство - процесс, останавливающийся, как правило, на стадии обсуждения. В предвыборный год, как представляется, важно знать, кто и с какими инициативами на этом поле выступает.
Законотворчество по этнической проблематике в третьей Государственной Думе - процесс достаточно вялый, особенно если рассматривать его как прерогативу профильного думского Комитета по делам национальностей. Инициативы вызревают в этом подразделении годами и, как правило, увядают, не родившись. Хотя структурные перестройки приводят, как правило, лишь к увеличению сущностей, запланированное сокращение числа комитетов в Госдуме следующего созыва с 27-ми до 15-ти вполне может привести к ликвидации этой малопродуктивной единицы. Это вряд ли повод для огорчения, поскольку принятые за последнее время проекты и законы, прошедшие через Комитет по делам национальностей, в большинстве своем - неправовые по сути, дискриминационные. Яркий пример тому - принятый в 2002 году Федеральный закон "О внесении дополнения в статью 3 Закона Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации", допускающий использование в государственных языках субъектов РФ иной, некириллической графики только на основании специального федерального закона. Закон прямо нарушает статью 68 Конституции, согласно которой республики вправе самостоятельно устанавливать свои государственные языки, а Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка.
Конечно, правовое регулирование в этой сфере (насколько оно вообще диктуется необходимостью) не сводится к тематическим законам. Помимо законодательства о гражданстве и миграции, непосредственно связанного с интересующей нас проблематикой, регулирование в данной сфере соотносится со многими другими отраслями права. Это уголовный и административный закон в части антидискриминационных норм и в том, что в нем относится к обычному, традиционному праву. Например, Семейный кодекс (установление брачного возраста, предложения, касающиеся полигамии). Здесь же - регулирование деятельности некоммерческих организаций, к которому относится Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях", запретивший создание таковых по признакам расовой, национальной или религиозной принадлежности. Далее - экономический блок, включающий, в частности, проблему землепользования коренных народов. Наконец, проблемы федеративного устройства и местного самоуправления: парадигма происходящей перестройки страны по этой линии включает изменения зон ответственности федеральной и региональных властей и существенно влияет на национально-территориальные образования.
Оценивая многолетние законопроектные накопления по данной тематике, следует учитывать как новации, имеющие перспективу (такие законопроекты включаются обычно в кулуарно формируемый перечень приоритетов) или хотя бы рассматриваемые всерьез, так и не имеющие серьезных шансов предложения, демонстрирующие, однако, некоторые интересные тенденции, которыми не следует пренебрегать в нашем анализе.
Поскольку данный обзор составляется в завершающий период работы Думы третьего созыва, большинство проходных проектов благополучно успело превратиться в федеральные законы. Иные же, возможно полностью отвечающие злобе дня, предложения предусмотрительно не вносятся и ждут нового созыва. Так, например, озвучивается идея закона о репатриации: вполне вероятно, это один из рассматриваемых Кремлем выходов из тупика, в который он сам себя загнал новым законом о гражданстве. Но это, еще не воплощенное в текст предположение, скорее всего, будет рассматриваться (если будет) уже в 2004 году.
Учитывая то, что нынешняя Дума за последние годы освободилась от массы скопившегося чуть ли не с 1994 года законопроектного сырья, и что многое из ныне снятого с рассмотрения или отклоненного неминуемо появится вновь, позволим себе говорить здесь не только о находящихся на рассмотрении, но и о формально "похороненных" проектах.