Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года
Тема выпуска
Законопроектный портфель в сфере этнических отношений
Конвенция СНГ была подписана в Москве 21 октября 1994 года главами десяти государств и вступила в силу для трех государств, ее ратифицировавших - Беларуси, Азербайджана, Армении. При этом Азербайджан присоединился к Конвенции с оговоркой о верховенстве своего внутреннего права над положениями данного международного договора, что противоречит статье 151 Конституции Азербайджанской Республики. Аналогичную оговорку сделала при подписании и Украина.
Президент РФ внес Конвенцию на ратификацию 14 сентября 1995 года. 8 декабря того же года проект федерального закона о ее ратификации не был принят первой Государственной Думой.
Поскольку отклонение проекта закона о ратификации не влечет снятия его с рассмотрения, если он не отозван внесшим его Президентом, вопрос о ратификации Конвенции "завис".
Под национальными меньшинствами в Конвенции понимаются лица, постоянно проживающие на территории Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной Стороны.
Такое раскрытие понятия "национальные меньшинства" вызывает сомнения в его соответствии российской Конституции и общепринятым принципам международного права. Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года не содержит определения этого понятия, исповедуя "прагматический подход" и признавая выработку критериев, приемлемых для всех государств-участников, невозможной. Хотя прямого противоречия Конвенции СНГ Европейской Рамочной конвенции в данном случае вроде бы нет, из Рамочной конвенции вытекает признание приоритета национального законодательства в трактовке данного определения. Поскольку основой российского законодательства является Конституция, приемлемость Конвенции СНГ для России определяется ее соответствием Конституции.
Статья 61 Конституции гарантирует гражданам России защиту и покровительство за ее пределами. Между тем, Конвенция СНГ не распространяется на граждан одного государства СНГ, если они проживают в других государствах.
Кроме того, дискриминационным является нераспространение действия защитных механизмов Конвенции СНГ на лиц без гражданства, которые не имеют возможности в соответствии с законами той страны, где они находятся, доказать факт постоянного проживания на ее территории. Эти люди, по сути, не признаются этой Конвенцией национальными меньшинствами.
Другой проблемой, порождаемой базовыми определениями рассматриваемой Конвенции, является разделение населения государств-участников на "основное" и "отличающееся". По существу воспроизводится порочный подход, основанный на неправовом расслоении людей на коренную (титульную) национальность и на так называемые "иные". Такой подход противоречит Международной конвенции ООН о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года.
Искажают сами основы договорных положений, заложенные в Конвенции, оговорки, сделанные Азербайджаном и Украиной, на что указывалось выше. Ратификация Конвенции Россией, предполагавшаяся без оговорок, привела бы к нарушению баланса взаимных обязательств Сторон, так как государства, сделавшие оговорки, имеющие существенное значение для целей Конвенции, являлись бы участниками одного договора, а Россия - фактически другого.