Часть II. Информация, относящаяся
к Статьям 2-7 Конвенции

Ст. 2, п. 1

‘Государства-участники осуждают расовую дискриминацию и обязуются безотлагательно всеми возможными способами проводить политику ликвидации всех форм расовой дискриминации и способствовать взаимопониманию между всеми расами, и с этой целью:’

32. Положения Конституции РФ о равенстве прав воспроизводятся в целом ряде законодательных актов: Гражданском кодексе 1994 г. (общее равенство лиц, участвующих в гражданских отношениях); Гражданском процессуальном кодексе 1964 г (равенство граждан перед судом и законом); Семейном кодексе 1995 г. (запрет на ограничение прав, относящихся к браку и семейной жизни, на основе социальной, расовой, национальной [этнической], языковой и религиозной принадлежности); Уголовном кодексе 1996 г. (равенство перед законом); Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. (равный доступ к гражданству); законах «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» 1993 г. и «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» 1991 г. (равный доступ к здравоохранению); Законах РФ «О вынужденных переселенцах» 1993 г. (равный доступ к соответствующим защитным механизмам) и «О беженцах» 1993 г. (равный доступ к соответствующим защитным механизмам); «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. (равный доступ к государственной службе); «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» 1998 г. (равный доступ к муниципальной службе); Законе РФ «О милиции» 1991 г. (принцип равной защиты прав человека и гражданина).

33. К сожалению, Закон РФ «Об образовании» 1992 г., хотя и закрепляет равный доступ к образованию, но не гарантирует равного обращения в учебном процессе. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. также провозглашает только равные права граждан РФ, но не равный доступ к гражданству вне зависимости от расовой или этнической принадлежности. Целый ряд важных законодательных актов не содержит каких-либо положений о равных правах и о запрете дискриминации. К ним относятся: Жилищный кодекс 1983 г., Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» 1992 г., Федеральный закон «Об основах федеральной политики в области защиты труда» 1999 г. (затрагивает только вопросы физической безопасности), Закон РФ «О защите прав потребителей» 1992 г.

34. Принятие нового Трудового кодекса в 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2002 г.) следует оценивать как существенный положительный сдвиг в российском законодательстве. Предыдущий Кодекс законов о труде 1971 г. содержал ограниченные гарантии недискриминации. Его ст. 2 гарантировала равное вознаграждение за равный труд без какой-либо дискриминации, но не уточняла признаки дискриминации. Ст. 16, посвященная вопросам найма, оговаривала, что «какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается». Следовательно, запрет дискриминации не охватывал вопросы обращения на рабочем месте и увольнения. Новый Кодекс запрещает любую форму дискриминации на любой стадии трудовых отношений и обеспечивает превентивные и защитные механизмы. Работник имеет право обратиться в суд с жалобой на дискриминационное отношение. Независимая Федеральная инспекция труда имеет право осуществлять надзор за политикой найма и обращением на рабочих местах; трудовые инспекторы имеют право вынести работодателям обязательные предписания, подавать жалобы в органы прокуратуры или обращаться в суд. Однако, эти механизмы до настоящего времени не использовались, и поэтому нельзя судить об их эффективности.

35. В России большинство правовых норм, относящихся к дискриминации, являются материальными нормами, и в законодательстве явно не хватает достаточных процедурных гарантий против дискриминации. Существуют некоторые судебные, уголовные и административные средства защиты для предотвращения и прекращения дискриминационной практики, но они неэффективны и применимы скорее в теории, чем на практике (подробнее см. раздел, относящийся к ст. 2, п. 1(d)).

36. Ни один законодательный акт в Российской Федерации не предусматривает в прямой форме какой-либо специальной дисциплинарной ответственности государственных служащих за дискриминационное поведение или расистские высказывания. Ст. 14 рамочного Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. предусматривает общую дисциплинарную ответственность государственного служащего за ненадлежащее выполнение своих обязанностей и содержит общую ссылку на «ответственность в соответствии с федеральным законодательством» за нарушение прав и свобод граждан. В теории это положение может быть использовано в случае дискриминационного поведения или расистских высказываний государственных служащих. Однако, нет признаков того, что эта возможность когда-либо использовалась в РФ. Такую же ситуацию можно наблюдать и в силовых структурах (вооруженные силы, служба безопасности, органы внутренних дел) и в муниципальных органах.

37. Между тем, государство не только не способно предпринимать адекватные меры по борьбе с дискриминацией, но во многих случаях само практикует, поддерживает или допускает систематическую и массовую дискриминацию. Вызывает глубокую озабоченность тот факт, что дискриминационные действия зачастую предпринимаются в форме согласованных репрессивный кампаний, направленных против определенных этнических или расовых групп. Федеральные и региональные власти, муниципальные органы, равно как и их должностные лица, принимают участие в таких кампаниях, которые временами поддерживают и некоторые общественные организации и СМИ. Стоит упомянуть кампанию против переселенцев из Кавказского региона, инициированную властями Москвы и Московской области в сентябре 1999 г., кампанию против чеченцев, начавшуюся в 1999 г. по всей стране, а также кампанию против турок-месхетинцев, живущих в Краснодарском крае. Государственные и негосударственные структуры в разных случаях одновременно различные приемы для ограничения прав лиц, относящихся к дискриминируемым группам. Именно по этой причине особенности кампаний против отдельных групп и общие проблемы будут описаны по отдельности; хотя общие проблемы затрагивают многие категории населения, их можно проследить и в отдельно взятых кампаниях.

Ст. 2, п. 1 (a)

‘Каждое государство-участник обязуется не совершать в отношении лиц, групп или учреждений каких-либо актов или действий, связанных с расовой дискриминацией, и гарантировать, что все государственные органы и государственные учреждения, как национальные, так и местные, будут действовать в соответствии с этим обязательством;’

Дискриминационная деятельность правоохранительных органов и их сотрудников

38. 1) Избирательные по расовому признаку задержания и проверки личных документов. Расовый подход в этой области проявляется в избирательных и непропорционально частых задержаниях лиц, относящихся к так называемым «визуальным» меньшинствам (т.е. лицам, внешне отличающимся от основной массы населения и идентифицируемым как выходцы с Кавказа и из Средней Азии, а также цыгане), а также незаконном и неспровоцированном применении насилия к задержанным, вымогательстве денег, произвольных и непропорционально частых обысках жилых помещений, занимаемых лицами, относящимся к таким меньшинствам, или офисов принадлежащих им компаний, произвольном изъятии их личного имущества или товаров, которыми они торгуют. В ходе проверок и задержаний такие лица часто подвергаются обращению, унижающему их человеческое и национальное достоинство.

39. Эта практика прямо провоцируется системой регистрации по месту жительства и пребывания, которая описана в Части I «Общая вводная информация и предварительные замечания». Непропорциональное внимание к меньшинствам и дискриминационное поведение в отношении них часто провоцируется представлением о повышенной криминогенности выходцев из Кавказского региона и цыган; эти идеи обычно распространяются по инициативе региональных властей и руководителей органов внутренних дел.

40. 2) Избирательные по этническому признаку масштабные полицейские проверки. Самые крупные кампании по проверке удостоверений личности и обысков в жилых помещениях были проведены в Москве, Московской области и некоторых соседних областях после того, как в Москве 9 и 13 сентября 1999 г. были взорваны два жилых дома. Московские и областные власти установили новые ограничения для прибывающих в Москву и предприняли ряд репрессивных мер против «мигрантов» с Кавказа. В сентябре 1999 г. те люди, которые не имели регистрации по месту жительства в Москве, были обязаны в течение недели перерегистрироваться в органах внутренних дел. По официальным данным, к 26 сентября около 105 тысяч человек подали заявки на перерегистрацию, и более 20 тысячам из них в такой перерегистрации было отказано. «Приезжие» регистрировались избирательно, при этом практически все русские получили регистрацию, в то время как многим азербайджанцам, армянам, грузинам и другим, приехавшим из республик Южного Кавказа и российских регионов Северного Кавказа, было отказано. Почти все чеченцы получили отказы, даже если у них был полный набор документов, необходимых для регистрации. «Отказники» получили письменное предписание покинуть город.

41. Во время проверок на улицах и обысков жилых помещений сотрудники милиции задерживали и забирали в отделения милиции лиц «кавказского» происхождения, в основном чеченцев, дагестанцев и азербайджанцев. По данным, приводимым в некоторых СМИ, около 20 тысяч человек были задержаны в течение первых двух недель сентября 1999 г. При задержании милиционеры чаще всего уничтожали свидетельства о временной регистрации по месту пребывания. В некоторых случаях во время проверок в частных квартирах у задержанных отбирались паспорта. В отдельных случаях милиция врывалась в жилые помещения, не имея на то санкции прокуратуры, и против воли проживающих там людей. Таким проверкам в первую очередь подвергались квартиры, в которых жили чеченцы и дагестанцы. В целом ряде случаев люди, живущие там, были задержаны и получили предписания покинуть Москву, а их квартиры были опечатаны. По неофициальным признаниям некоторых сотрудников милиции, патрульно-постовой и паспортно-визовой служб, они получили устные приказы, основывающиеся на директиве начальника ГУВД Москвы, задерживать и не перерегистрировать кавказцев, и в первую очередь чеченцев.

42. Кампания против «переселенцев» и «кавказцев» неоднократно возобновлялась в течение последующих 3 лет; самые крупномасштабные действия предпринимались в августе 2000 г. и в октябре-ноябре 2002 г.

43. 3) Особое обращение с цыганами. Цыгане, как и прочие «визуальные» меньшинства, подвергаются безосновательным проверкам на улице и в жилых помещениях. Кроме того, МВД регулярно проводит в ряде российских регионов кампании под названием «Табор» якобы по борьбе с преступностью. Обычно эти кампании включают в себя массовые проверки документов и жилищ людей, идентифицируемых как цыгане; иногда их высылают в то место в Российской Федерации, где они были последний раз зарегистрированы по месту жительства. Например, такие кампании проводились весной 2002 г. в Москве и Московской области, в Самарской и Томской областях. В июле-августе 2002 г. эта операция проводилась уже по всей стране. 16 октября 2001 г. местные органы милиции депортировали около 100 цыган из Краснодара в Воронежскую область – туда, где они были зарегистрированы по месту жительства.

Прямая дискриминация месхетинских турок (месхетинцев)
в Краснодарском крае

44. Месхетинские турки или месхетинцы — это тюркоязычный мусульманский народ, депортированный в 1944 г. из Южной Грузии в Среднюю Азию; всего в границах бывшего СССР живет около 290 тысяч месхетинцев. В 1989-1990 гг. и в последующие годы после столкновений на этнической почве около 90 тысяч месхетинцев были вынуждены покинуть Узбекистан. Около 60 тысяч из них искали убежища в Российской Федерации (в то время — одной из союзных республик), и из них более 13 тысяч бежали в Краснодарский край.

45. Региональные власти в Краснодарском крае отказались предоставить туркам прописку (ныне регистрация по месту жительства). Краснодарский край – это единственный регион в России, где турки в массовом порядке лишены регистрации по месту жительства. Такие ограничения применялись избирательно, т.е. за редким исключением только в отношении крымских татар и турок. Из 19 897 человек (в том числе турок), которые подали заявление в паспортно-визовую службу Крымского района Краснодарского края (в этом районе проживают примерно 60% местных месхетинцев) в период с 1 января 1989 г. по 1 октября 1994 г., 11 001 человек получили прописку. Из 8479 турок, которые подали заявление на прописку в этот же период, получили ее только 14 человек. Иными словами, турки составили 92,5% всех людей, которым было отказано в прописке в Крымском районе. Аналогичная ситуация наблюдалась в Абинском районе: в 1989-1994 гг. из всех людей, которые рассматривались местными органами внутренних дел как «вынужденные переселенцы», только туркам было отказано в прописке1.

46. Таким образом, турки были лишены основных гражданских, политических и социальных прав (подробнее см. Приложение 3). Продажа жилых домов, которые месхетинцы купили после прибытия в Краснодарский край в 1989-1990 гг., не была официально оформлена из-за специального запрета. В результате месхетинцы, как и другие лица, не получившие регистрации по месту жительства, официально не признаются российскими гражданами, что является прямым нарушением Закона «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. Ни сам Закон, ни соответствующие подзаконные акты не уравнивают постоянное место жительства и регистрацию по месту жительства; месхетинцы постоянно и на законных основаниях проживали на российской территории на момент распада Советского Союза и после этого не отказывались от российского гражданства. Им не разрешено устраиваться на работу на постоянной основе. В реальности они не могут получать или восстанавливать (в случае утраты или порчи) личные документы (такие как паспорта или водительские права). Их браки официально не регистрируются и не признаются. Месхетинцы полностью лишены доступа к системе социальной защиты и бесплатному медицинскому обслуживанию. Им не разрешается получать образование более высокого уровня, чем среднее.

47. Региональные власти с 1992 г. официально выделяют турок в особую этническую категорию, подлежащую особому дискриминационному обращению. 24 апреля 1996 г. Законодательное собрание Краснодарского края приняло Постановление № 291-П, в соответствии с которым совершеннолетние месхетинцы были обязаны каждые три месяца проходить особую регистрационную процедуру и получать справки о фактическом проживании. С тех пор в крае было принято еще несколько актов, устанавливающих специальные требования по регистрации для турок; на практике это означало, что эта этническая группа была лишена доступа к нормальной регистрации по месту жительства. Однако, те месхетинцы, которые получили российское гражданство и прописку за пределами Краснодарского края, но в действительности проживают в нем, подвергаются такому же дискриминационному обращению, что и те турки, которые не могут документально подтвердить свое гражданство.

48. Месхетинцы регулярно подвергаются проверкам со стороны сотрудников милиции и даже ГАИ и штрафуются за отсутствие регистрации. Также регулярно проводятся массовые проверки «паспортного режима», включающие в себя обыск жилых домов. Известны также отдельные случаи краткосрочного содержания под стражей турок, проживающих в Крымском районе.

49. Давление на турок резко усилилось зимой 2001/2002 г. Официальные должностные лица Краснодарского края часто делают официальные заявления, что они создадут туркам и прочим «нелегальным мигрантам» невыносимые условия для жизни, чтобы заставить их покинуть регион. Вне зависимости от наличия или отсутствия прописки, некоторых месхетинцев в западной части региона лишили права арендовать земельные участки у местных сельскохозяйственных предприятий. Месхетинским туркам также запрещено продавать овощи даже со своих собственных приусадебных участков. Местные власти отказываются выдавать им документы, подтверждающие их право собственности на эти участки, а налоговая инспекция штрафует за «нелегальную» торговлю. Месхетинцев также штрафуют за «незаконный захват» земли и домов, которые они купили еще 12-13 лет назад. Они не могут оплачивать административные штрафы, и местные суды уже конфисковали собственность (в том числе крупный рогатый скот, продукты питания и орудия труда) десятков семей. Новыми элементами антимесхетинской кампании стали отказы в доступе к медицинскому обслуживанию и дошкольным детским учреждениям. Туркам также систематически отказывают в доступе к правосудию: местные судьи просто отказываются возбуждать дела месхетинцев под различными надуманными предлогами.

50. Федеральные власти открыто поддерживают политику, направленную против турок-месхетинцев в Краснодарском крае (подробнее см. Приложение 3). Президент России, правительство и органы прокуратуры никак не прореагировали на заявления, направленные против меньшинств, равно как и на противозаконные действия правительства Краснодарского края. Более того, представители Президентской Администрации неоднократно заявляли, что в отношении миграционной и этнической политики между федеральной властью и властями Краснодарского края разногласий нет. 10 июля 2002 г. Совет Федерации РФ принял постановление о миграционной и этнической ситуации в Краснодарском крае. В этом документе содержится призыв к массовой депортации людей, не имеющих российского гражданства и местной регистрации, к перемещению турок-месхетинцев в Грузию и к переселению некоторых групп мигрантов в центральные и северные регионы страны. Политика в отношении месхетинцев обычно оправдывается тем, что эти люди были депортированы из Грузии и что многие месхетинцы хотели бы вернуться в эту страну. Однако любое переселение в Грузию должно осуществляться только на добровольной основе, месхетинцы не обязаны никуда уезжать. Перспективы их «репатриации» в Грузию сомнительны из-за экономической разрухи и политической нестабильности в этой стране.

Преследования чеченцев за пределами Чечни

51. Российское федеральное правительство не контролировало Чечню в 1991-1994 гг. В 1994-1996 гг. были развернуты широкомасштабные военные действия против сепаратистов; федеральные войска потерпели поражение и были выведены из Чечни. В 1997-1999 гг. эта территория не контролировалась федеральным правительством, а власти самопровозглашенной «независимой Чечни» были не в состоянии поддерживать хоть какой бы то ни было общественный порядок и обеспечивать законность и даже просто физическую безопасность населения республики и прилегающих территорий. Во второй раз российские федеральные войска вошли в Чечню в октябре 1999 г., и с того момента федеральное правительство пытается восстановить свой контроль над этим регионом. В 1991-1994 гг., во время обеих военных кампаний и между ними, многие жители Чечни, в том числе чеченцы, пытались уехать оттуда и искать убежища в других регионах России. Кроме того, многие этнические чеченцы десятилетиями жили по всей территории России. В последние годы выходцы из Чечни и этнические чеченцы подвергались различным формам дискриминационного обращения и притеснениям. Начиная с лета 1999 г., такие действия быстро переросли в поощряемую государством широкомасштабную согласованную кампанию. В течение 2000 г. она распространилась на большинство российских регионов (подробнее см. Приложение 4). Власти демонстрировали свое намерение любыми способами сделать жизнь чеченского населения невыносимой и «выдавить» чеченцев в Чечню. Давление на чеченцев оказывалось в следующих формах.

52. 1) Высылка. 18-20 июня 1999 г. власти Ставропольского края, предположительно с помощью казачьих формирований, депортировали 62 семьи чеченских крестьян с территории на границе с Чечней в Чеченскую Республику. Позднее их дома с оставшимся в них имуществом чеченцев были сожжены. Региональные власти практически одобрили депортацию, и прокуратура Курского района Ставропольского края отказалась возбудить соответствующее уголовное дело, высказав свои сомнения по самому факту насильственного выселения.

53. 2) Произвольные проверки паспортов и личных документов, насильственное проникновение в помещения, обыски, задержания и избиения. Такие действия неоднократно имели место в различных регионах. Начиная с сентября 1999 г. контроль милиции за передвижениями и пребыванием чеченцев стал систематическим и распространился на большинство российских регионов. Больше всего от этого пострадали чеченцы в июне-декабре 1999 г. в Ставропольском крае, с августа по декабрь 1999 г. в Москве, Московской области, Волгоградской и Нижегородской областях. С сентября по декабрь 1999 г. в Томской области мужчин-чеченцев – беженцев из Чечни – помещали в приемник-распределитель (места заключения для подвергшихся административному аресту) без каких-либо объяснений на 10 суток, а затем, опять-таки без каких-либо объяснений, освобождали. По приказу от 29 октября 1999 г., выпущенного Н.М.Мамонтовым, временно исполняющим обязанности начальника Ставропольского краевого Управления внутренних дел, органы милиции края были обязаны осуществлять надзор за лицами, прибывшими из Чечни начиная с 1992 г., с тем, чтобы контролировать их реальное местопребывание и поведение, и требовать, чтобы они два раза в неделю являлись в ближайший к их месту жительства или пребывания отдел внутренних дел. В действительности надзор был в первую очередь направлен на этнических чеченцев.

54. Две широкомасштабные массовые кампании по проверке и задержанию чеченцев также проводились в Москве в августе 2000 г. и в ноябре-декабре 2002 г. после захвата заложников на мюзикле «Норд-Ост» в Москве 23-26 октября. Осенью 1999 г. практически всех чеченцев, живущих в Москве (включая студентов ВУЗов, аспирантов и кандидатов наук в учебных и академических институтах) обязали не только подать заявление на перерегистрацию, но и оставить свои отпечатки пальцев и ладоней, фотографии и образцы почерка в Службе криминальной милиции. Аналогичная операция была проведена в ноябре 2002 г.

55. Милиция и налоговая служба также систематически проверяют фирмы, принадлежащие этническим чеченцам. Такие проверки, изъятие деловой документации и неофициальные угрозы контрагентам чеченцев наносят существенный вред среднему и малому бизнесу чеченцев, многие мелкие фирмы просто обанкротились.

56. Милицейские «проверки» часто включают избиения и иные формы унижающего обращения. В некоторых случаях избиения носили массовых характер. В ночь с 27 на 28 марта 2001 г. сотрудники 9 отдела РУБОПа Московской области провели обыск в общежитии Государственного Университета Культуры в городе Химки (пригород Москвы). Обыску подверглись комнаты, где жили 25 чеченских студентов, составивших труппу экспериментального чеченского театра «Нахи», созданного специальным распоряжением Министерства культуры РФ, и их преподаватели. Студенты и их преподаватели были сильно избиты во время обыска, некоторые личные вещи были изъяты или уничтожены. Была предпринята попытка подбросить пистолет одному из обыскиваемых. Студенты были задержаны и доставлены в отделение милиции, но через несколько часов отпущены без объяснений и предъявления обвинений.

57. 3) Фабрикация обвинений в совершении уголовного преступления. В июле-ноябре 1999 г. ряд чеченцев и несколько ингушей были задержаны и им были предъявлены обвинения по ст. 222 (незаконное передача, сбыт, хранение, перевозка или ношение оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств) и 228 (незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ) УК РФ. В середине сентября представительство Чечни при Президенте Российской Федерации сообщило о примерно 150 чеченцах, которые были арестованы под этими предлогами за предшествующий месяц. В тоже время по данным, приведенным чеченскими общественными организациями, базирующимися в Москве, эта цифра превысила 500 человек. Правозащитный центр «Мемориал» и Комитет «Гражданское содействие» составили свой собственный список, в котором к концу 1999 г. насчитывалась 51 фамилия. Сами арестованные, их родственники и знакомые, присутствовавшие при арестах, утверждают, что наркотики и боеприпасы были умышленно подброшены обвиняемым во время задержания, или личного обыска на улице или дома, или в отделении милиции офицерами органов внутренних дел. Существует достаточно доказательств, позволяющих подозревать, что эти обвинения фабрикуются в массовом порядке. Та же самая практика возобновилась в Москве и Московской области в марте 2000 г. С тех пор она стала в порядке вещей. После захвата заложников в московском театре пошла новая волна сфабрикованных обвинений: «Мемориал» и Комитет «Гражданское содействие» отследили как минимум 20 подобных случаев. Чеченские НПО и депутаты Государственной Думы сообщают о нескольких сотнях таких инцидентов.

58. Есть несколько обстоятельств, которые свидетельствуют о массовом характере фабрикаций:

59. С февраля-марта 2000 г. в Москве, Московской и Тверской областях и некоторых других регионах возобновилась фабрикация обвинений в совершении уголовных преступлений, направленная против чеченцев, а также цыган, азербайджанцев, таджиков и армян. У правозащитных организаций, включая «Мемориал», есть информация о нескольких десятках людей (конкретные цифры расходятся), которые были арестованы на основании предположительно сфабрикованных обвинений по ст. 222 и 228 УК РФ. Как правило, большинству арестованных в суде выносят обвинительный приговор.

60. 4) Отказ в предоставлении статуса вынужденных переселенцев. Чеченцам, которые бежали из Чечни, во всех российских регионах в массовом порядке отказывают в предоставлении статуса вынужденных переселенцев. Такие отказы также затрагивают и беженцев из Чечни другого этнического происхождения, но они носят избирательный, а не всеобщий характер (см. разделы, относящиеся к ст. 2, п. 1(c)).

61. 5) Увольнения. Осенью 1999 г. несколько чеченцев были уволены со своих рабочих мест в школах и медицинских учреждениях в Москве. В двух случаях увольнение мотивировалось Приказом № 567 «Об усилении безопасности в школах» от 21 сентября 1999 г., выпущенного Комитетом образования Москвы. После захвата заложников в Москве в октябре 2002 г. как минимум 15 чеченцев сообщили «Мемориалу» и Комитету «Гражданское содействие» о своем увольнении, причем причиной увольнения открыто называлось их этническое происхождение. Чеченцам систематически отказывают в найме на работу, в первую очередь в крупных городах.

62. 6) Отказ в доступе к образованию. Осенью 1999 г. и в ноябре-декабре 2002 г. администрации некоторых школ в Москве прекратили прием чеченских учеников под предлогом того, что у их родителей нет московской регистрации. Требование о наличии местной регистрации предъявлялось только чеченцам.

63. 7) Нарушение права на свободу передвижения и выбора места жительства. В большинстве регионов (в том числе г. Москва, Московская, Тверская, Вологодская, Нижегородская и Волгоградская области, Ставропольский край) местные власти систематически отказываются регистрировать чеченцев по месту жительства и по месту пребывания. В течение 1999 г. должностные лица Ставропольского края, Республики Северная Осетия – Алания и Кабардино-Балкарской Республики неоднократно запрещали этническим чеченцам въезд на свою территорию. (подробнее см. раздел, относящийся к ст. 5 (d) ‘i’).

Привилегии, предоставляемые участникам казачьего движения

64. Казачье движение борется за возрождение особого военизированного сословия, которое существовало до 1917 г., и добивается предоставления специальных и групповых прав для своих участников. Казачьи организации преподносят себя в различных формах: как особую «этно-культурную общность», составную часть русского народа, общественное движение, сословие с особым полуофициальным статусом. Правительство предоставило казачьему движению и его участникам некоторые привилегии; между тем членство в казачьих организациях не является свободным. Принимаются только люди православного вероисповедания и приверженцы идеологии казачьего движения. Потомки дореволюционных казаков имеют преимущества при приеме, остальным фактически чинятся препятствия. Следовательно, в данном случае можно говорить о дискриминации на основе происхождения.

65. Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» 1991 г. определил казаков как «культурную этническую общность» и приравнял их к этническим группам, репрессированным в советский период. Указом Президента РФ № 835 «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации» 1995 г. был утвержден полуофициальный статус казачьих организаций, хотя ни один из федеральных законов напрямую этого не подтверждает. Указом Президента РФ № 67 1996 г. в Администрации Президента было создано Главное Управление казачьих войск при Президенте РФ. Указами Президента №№ 563 и 882 1996 г. членам казачьих общин был предоставлен особый привилегированный доступ к правительственной службе, а также к другим видам государственной службы. Указ № 564 1996 г. предусматривает выделение казачьим обществам сельскохозяйственных земель. Указы №№ 95 — 97 и 611 — 613 1997 г. и некоторые другие включили ряд региональных казачьих обществ в официальный реестр и таким образом придали им официальный статус. Федеральная Программа по поддержке казачьих обществ на 1999-2001 гг., утвержденная в 1999 г. Постановлением Правительства РФ № 839, вновь подтвердила ранее существовавшую официальную политику, направленную на интеграцию казачьих формирований во властные структуры и на предоставление им привилегий в отношении государственной службы, органов местного самоуправления и экономической деятельности.

66. Казачьи организации получают прямую и косвенную финансовую поддержку органов государственной власти. Казачество превратилось в особый механизм набора на государственную и военную службу. Казаки пользуются специальным доступом к разным видам службы (государственной, в том числе военизированной, и муниципальной). Казачьи общества, включенные в реестр, могут заключать с органами власти специальные договора о несении службы и предлагать свои кандидатуры на занятие определенных должностей. Между тем, Конституция РФ и законодательство всех уровней предусматривает равный доступ ко всем видам службы вне зависимости от происхождения и членства в каких-либо объединениях.

Дискриминационные нормы федерального закона о соотечественниках за рубежом

67. Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. вводит особый правовой статус «соотечественников за рубежом», который применяется и к российским гражданам, и к некоторым категориям иностранных граждан и лиц без гражданства. Закон гарантирует поддержку Российской Федерации «соотечественникам» в реализации некоторых прав, а также устанавливает некоторые привилегии в их взаимоотношениях с Российской Федерацией. Ст. 1 Закона вводит ограничение на предоставление статуса «соотечественника» по признаку этнической принадлежности. На этот статус не могут претендовать потомки российских граждан, граждан бывшего СССР, а также эмигрантов из Российской империи/СССР/Российской Федерации, относящиеся к «титульным нациям иностранных государств». Ст. 2 определяет «титульную нацию» как этническую категорию, или «часть населения государства, национальность которой определяет официальное наименование данного государства». Статус «соотечественника за рубежом» не связан ни с гражданством, ни с процедурами натурализации; он имеет отношение к реализации основных прав и свобод. По смыслу Закона, «соотечественники» не могут квалифицироваться как расовые и этнические группы, нуждающиеся в защите, поэтому предпочтения по этническому признаку не являются оправданными.

Ст. 2, п. 1 (b)

‘Каждое государство-участник обязуется не поощрять, не защищать и не поддерживать расовую дискриминацию, осуществляемую какими бы то ни было лицами или организациями;’

Официальная поддержка казачьего движения

68. В 1991-1997 гг. основная, а в 1998-2002 гг. значительная часть инцидентов, включающих в себя насилие против этнических меньшинств или оскорбительное поведение, была связана с деятельностью организованных групп, называющих себя «казаками». В Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской и Волгоградской областях казаки оказывают давление на региональные власти с требованиями ограничить права выходцев с Кавказа или провести их депортацию. Казачьи формирования (как совместно с милицией, так и самостоятельно) проводят проверки документов в частных жилых помещениях, на улицах и рынках, обыскивают частные квартиры и автомобили, проводят задержания людей. Несмотря на радикально националистический настрой многих руководителей и рядовых членов казачьих формирований и их экстремистскую деятельность, федеральные и региональные власти оказывают им различного рода поддержку. Более того, власти придали казачьим организациям некоторые официальные функции и полномочия. Указание МВД РФ от 28 июня 1994 г. № 1/2899 «Об участии казачества в обеспечении общественного порядка» и совместное указание МВД и Главного управления казачьих войск при Президенте РФ от 5 января 1997 г. № 1/127 «О взаимодействии членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ РФ, с органами внутренних дел» послужили формальной основой для привлечения членов казачьих организаций в качестве вспомогательной полицейской силы. В некоторых регионах казачьим организациям предоставили право проводить операции совместно с правоохранительными органами также на основе региональных нормативных актов.

69. Наиболее яркий пример — внесение в соответствии с Указом Президента РФ №. 448 от 24 апреля 1998 г. Всекубанского казачьего войска (ВКВ) под именем Кубанского войскового казачьего общества в Государственный реестр. Ранее ВКВ зарекомендовало себя как наиболее радикальная националистическая организация, напрямую ответственная за целый ряд акций насилия на этнической почве в Краснодарском крае и требовавшая от местных властей усиления дискриминации против национальных меньшинств. Представители Кубанского войскового казачьего общества занимают посты в Краснодарской краевой администрации.

Воспрепятствование военизированными группировками, действующими в Республике Северная Осетия—Алания, возвращению ингушских беженцев в Пригородный район РСО-А и попустительство властей РСО-А таким действиям

70. После вооруженных столкновений между ингушами и осетинами в Пригородном районе Северной Осетии, которые произошли в октябре-ноябре 1992 г., проблема ингушей - вынужденных переселенцев осталось в целом неразрешенной. Значительный прогресс в добровольном возвращении беженцев был достигнут в 1998-2001 гг. Количество возвращающихся возросло, правительства Республики Северная Осетия – Алания и Республики Ингушетия ведут регулярные переговоры о нормализации, у вооруженных группировок, орудующих в Северной Осетии, было конфисковано значительное количество огнестрельного оружия. Однако, власти Республики Северная Осетия – Алания уделяют недостаточное внимание обеспечению общественного порядка и предотвращению дискриминации, сегрегации и насилия на этнической почве в тех местах, где живут ингуши. Фактически власти препятствуют возвращению тех, кто пытается сделать это самостоятельно, на свой страх и риск, ссылаясь на невозможность обеспечить безопасность этих людей. Правительство республики объявило ряд населенных пунктов полностью закрытыми для ингушей, которые результате не могут ни приехать, ни поселиться в этих местах. При прямом попустительстве властей РСО-А проводятся массовые акции местного населения по блокированию дорог с тем, чтобы воспрепятствовать возвращению вынужденных переселенцев в их собственные дома. В тех немногих населенных пунктах, где ингуши все-таки остались или куда они смогли вернуться, им преднамеренно создаются невыносимые условия, т.е. искусственная безработица и увольнения, они живут практически в условиях блокады. Им также регулярно угрожают и их терроризируют поджогами. В результате многие ингушские семьи вынуждены повторно покидать территорию Пригородного района.

71. По официальным данным, более 21 тысячи, но в реальности только около 12 тысяч ингушей вернулись на территорию Пригородного района. Однако их подавляющее большинство проживает в селе Майское, которое расположено на границе с Ингушетией и находится фактически под контролем ингушской администрации. Люди там по-прежнему не имеет постоянного жилья и работы. Общая официальная статистика по вернувшимся ингушам также включает более тысячи человек, имеющих официальную регистрацию по месту жительства в селе Карца, но реально там не живущих. Реальный процесс возвращения затрагивает только села Чермен и Дачное, но и там вернувшиеся ингуши живут в условиях блокады и без каких-либо надежных гарантий безопасности.

Ст. 2, п. 1 (c)

‘Каждое государство-участник должно принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, а также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует;’

72. Во всех ситуациях, перечисленных выше в разделе, относящемся к п. 1(a) и 1(b) ст. 2 Конвенции, федеральные органы власти не предпринимают нужных шагов для пересмотра всех законов или нормативно-правовых актов, которые могут создавать или закреплять расовую дискриминацию.

Игнорирование властями последствий функционирования паспортной системы

73. Конституционный суд Российской Федерации в ряде случаев квалифицировал как неконституционные ограничения на регистрацию по месту жительства и по месту пребывания, установленные Постановлением Правительства № 713 от 17 июля 1995 г. и соответствующими региональными актами. Хотя решение Конституционного суда по Постановлению Правительства № 713 было вынесено 2 февраля 1998 г., это Постановление было приведено в соответствие с решением суда только в августе 2002 г. Однако ни решение суда, ни поправки к Постановлению Правительства не изменили существующей практики. Администрация Президента, Правительство РФ, Генеральная прокуратура и Министерство юстиции РФ не предпринимают достаточных мер по отмене региональных нормативно-правовых актов, устанавливающих незаконные ограничения на регистрацию по месту жительства. Такие акты все еще остаются в силе в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области и Кабардино-Балкарской Республике. МВД, Генеральная прокуратура и Федеральная миграционная служба не предпринимают необходимых шагов для того, чтобы заставить свои территориальные подразделения соблюдать положения федерального закона, а не региональных актов, противоречащих Конституции и федеральному законодательству.

Игнорирование властями дискриминационной практики применения законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах

74. Закон РФ «О беженцах» 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями) разработан в соответствии с общими принципами Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. Закон РФ «О вынужденных переселенцах», принятый в то же самое время (с последующими изменениями и дополнениями), основан на тех же принципах. Понятие «вынужденный переселенец» имеет более узкое значение, чем термин «внутреннее перемещенное лицо». «Вынужденные переселенцы» — это граждане РФ, которые покинули свое место жительства или в России или за ее пределами из страха перед преследованиями на этнической, социальной, политической и религиозной почве и которые ищут убежища в России. Иностранцы, живущие в России и вынужденные покинуть какую-то территорию в России на тех же основаниях, также имеют право просить о предоставлении им этого статуса. Статус «вынужденного переселенца» жизненно важен для таких переселенцев, так как при существующей паспортной системе это необходимое условие для того, чтобы пользоваться некоторыми основными правами. Кроме того, не существует никаких других механизмов, посредством которых могли бы обратиться за помощью к правительству те, кто лишились жилья и имущества в зонах вооруженных конфликтов. Фактически только вынужденные переселенцы могут получить временное жилье и быть зарегистрированы как безработные. Статус вынужденного переселенца также обеспечивает регистрацию по месту жительства.

75. Ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» сформулирована нечетко, что допускает два разных его толкования2. Одно позволяет рассматривать «массовые беспорядки» как отдельное законное основание для получения статуса, другое базируется на предположении, что «массовые беспорядки» упоминаются в законе только как дополнительная составляющая преследований. Обычно люди, которые только бегут от «просто» беспорядков или военных действий, не могут получить статус, если они не в состоянии доказать, что они подвергаются угрозе преследования на этнической, религиозной или тому подобной почве. Кроме того, неопределенные критерии «преследований» дают чиновникам возможность толковать это понятие по своему усмотрению. Следовательно, система создает разной высоты «порог» для разных этнических групп. Помимо этого, некоторые региональные нормативные акты (в Москве и Московской области, в Краснодарском крае) ставят условием предоставления статуса наличие регистрации по месту пребывания, близких родственников на данной территории или прочие дополнительные обстоятельства. Эти ограничения становятся основанием для злоупотреблений и необоснованных отказов в предоставлении статуса.

76. После того как в Чечне в декабре 1994 г. начался первый вооруженный конфликт спустя три месяца миграционная служба стала предоставлять статус людям, бегущим из этого региона. Сами военные действия рассматривались как причина, достаточная для предоставления статуса чеченцам, русским и людям иной этнической принадлежности. Чеченцы, которые бежали из Чечни в период между двумя войнами (1996-1999 гг.) и во время второй войны (1999 г. – настоящее время), как правило, не получали статуса вынужденных переселенцев. В миграционной службе от них требуют предоставить документальные доказательства преследований против них, и только отдельные чеченцы могут выполнить это требование. Федеральная миграционная служба сообщала, что около 568 тысяч человек бежали из Чечни к октябрю 2001 г., из них 12 500 человек предоставили статус вынужденных переселенцев. Федеральная миграционная служба открыто признает, что среди этих людей всего несколько этнических чеченцев, так как этнические чеченцы не соответствуют Закону «О вынужденных переселенцах»3. Люди другой этнической принадлежности из Чечни (в основном русские) получили статус (хотя и с определенными ограничениями), так как миграционная служба по умолчанию соглашается с тем, что русских в Чечне преследуют на этнической почве.

77. Статус беженцев также часто предоставляется избирательно по этническому признаку4. Нескольким десяткам тысяч человек, которые бежали из Таджикистана во время гражданской войны 1992-1995 гг. и последующих военных столкновений, был предоставлен статус «вынужденных переселенцев» или беженцев в России. По оценкам Фонда «Таджикистан» и других правозащитных НПО, общее число этнических таджиков по России, которые получили статус, колеблется между 30 и 40 человек, хотя от войны страдали и таджики, и нетаджики, и именно таджики в основном подвергались преследованиям по политическим мотивам или на основании их места рождения или жительства. Большинство из нескольких тысяч таджиков, ходатайствовавших о предоставлении статуса, получили устный отказ еще до того, как подали заявления.

78. Этнические предпочтения наиболее четко прослеживаются в случае беженцев из Абхазии. По некоторым оценкам, в России насчитывается около 60 тысяч беженцев из Абхазии, большинство из которых составляют этнические грузины. К началу 1997 г. 21 тысяча переселенцев из Абхазии получили официальный статус, из них только 4 тысячи были этническими грузинами, в то время как среди переселенцев иной этнической принадлежности доля получивших статус и регистрацию по месту жительства была значительно выше. Беженцы из Абхазии оказались в наиболее уязвимом положении в Краснодарском крае. Осенью 1992 г., в результате военных действий в Абхазии, не менее 30 тысяч человек были вынуждены бежать из этой республики непосредственно в Краснодарский край. Позднее, в октябре 1993 г. до 5 тысяч человек были также эвакуированы из Сухуми. Для них Россия была первой безопасной территорией и первой страной, где можно было получить убежище. В то время как большинство этнических русских и абхазов получили статус вынужденных переселенцев, большей части армян и практически всем этническим грузинам в таком статусе было отказано. В настоящее время, по различным оценкам, на территории Краснодарского края находится от 12 до 15 тысяч этнических грузин, которые были вынуждены бежать из Абхазии, из них до 11 тысяч — на территории Сочи. По данным местной миграционной службы к началу 1998 г. около 2 тысяч вынужденных переселенцев из Абхазии получили соответствующий официальный статус5. Среди них было только 121 этнических грузин и 598 армян, и к концу 2002 г. больше никто из этих категорий не получил статус. Формально отказ в предоставлении статуса вынужденных переселенцев или беженцев этим людям мотивировался тем, что у них нет ближайших родственников в этом регионе. Фактически проводился избирательный по этническому признаку подход, так как большинству грузинских и армянских беженцев, имевших родственников в Краснодарском крае, было отказано в статусе беженца или вынужденного переселенца. В результате большинство беженцев из Абхазии также не получили регистрации по месту жительства и, соответственно, оказались лишены всех основных гражданских и социальных прав. Этим людям не дали возможность получить легальный статус не только в Краснодарском крае, но и в других крупных городах и региональных центрах, хотя они не могут вернуться в места прежнего жительства.

Ст. 2, п. 1 (d)

(d) Каждое государство-участник должно, используя все надлежащие средства, в том числе и законодательные меры, в зависимости от обстоятельств, запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами, группами или организациями, и положить ей конец;

79. Теоретически, нематериальные блага, включая права и свободы и личное достоинство, можно защищать в суде в гражданском процессе (подробнее см. раздел, относящийся к ст. 6 Конвенции). Закон защищает нематериальные блага, в том числе личное достоинство, право на свободу передвижения, неприкосновенность личности и семьи (ст. 21, 22, 23, 27 Конституции, ст. 150 Гражданского кодекса РФ).

80. В Уголовном кодексе есть ст. 136 «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина», которая предусматривает уголовную ответственность за «нарушение равенства прав человека и гражданина» в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, причинившее вред «правам и законным интересам» граждан. Часть 1 этой статьи предусматривает наказание в диапазоне от 200 минимальных зарплат до 2 лет тюремного заключения. Часть 2 оговаривает такое же преступление, но совершенное с использованием служебного положения, и предусматривает наказание до 5 лет тюремного заключения. Ст. 136 не является статьей частного обвинения, поэтому уголовное преследование может быть инициировано только прокурором или органами внутренних дел. Ст. 136 определяет преступление сугубо в материальном, но не формальном смысле. Таким образом, нарушителя можно привлечь к уголовной ответственности только при наличии реального вреда, причиненного жертве; указания по осуществлению дискриминации или подстрекательства к дискриминации, если они не носят публичного характера, ненаказуемы. Ст. 136 используется в крайне редких случаях. По данным МВД6 по ст. 136 в 1997 г. было возбуждено 3 уголовных дела, 4 в 1998 г., 5 в 1999 г. и одно в 2000 г. Трем людям были предъявлены обвинения в 1997 г., 2 в 1998 г., 3 в 1999 г., 3 в 2000 г. Официальная статистика по судебным процессам и их результатам до сих пор не опубликована ни в каком виде.

81. Федеральная инспекция труда (создана в 1994 г.) уполномочена осуществлять общий контроль за условиями трудовой деятельности. Вплоть до 2000 г. ФИТ находилась в составе Министерства труда и социального развития, а затем стала самостоятельной централизованной службой. В случае нарушения трудового законодательства трудовые инспекторы имеют право выдавать предписания, обязательные для работодателей, или подавать жалобы в прокуратуру, или возбуждать судебный процесс. Информация о том, что такое право когда-либо использовалось для предупреждения или ликвидации дискриминации, отсутствует. В обязанности Государственной жилищной инспекции (создана в 1994 г.) входит контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан и государства в жилищной сфере. В реальности же ГЖИ проверяет только физическое состояние жилых зданий и их соответствие официальным техническим стандартам. В Министерстве образования существует надзорная служба, которая отвечает только за аккредитацию учебных заведений; на государственные и муниципальные органы образования прямо не возложена обязанность заниматься вопросами дискриминации.

82. В Российской Федерации прокуратура представляет собой отдельную независимую структуру государственных органов. В обязанности прокуратуры в числе прочего входит следующее: a) общий контроль за соблюдением Конституции и федерального законодательства государственными и негосударственными органами; б) общий контроль за состоянием прав и свобод граждан; в) расследование и поддержание обвинения в суде. Информации о вмешательстве органов прокуратуры в случаи этнической или расовой дискриминации нет. Как правило, органы прокуратуры демонстрируют нежелание возбуждать преследование и расследовать дела по ст. 136 (нарушение равенства прав) и 282 (возбуждение вражды) УК РФ.

83. В Российской Федерации ни на федеральном, ни на региональном уровне не существуют какие-либо специальные органы, отвечающие за предупреждение и ликвидацию дискриминации. Теоретически, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации имеет право разбираться с любой жалобой на нарушения прав человека в случаях, когда все прочие имеющиеся средства правовой защиты исчерпаны, или в случае массовых и систематических нарушений. Нет признаков того, что Уполномоченный по правам человека занимался случаями расовой или этнической дискриминации. До настоящего времени аппарат Уполномоченного по правам человека не проявил какой-либо интерес к этой области. Министерство по делам федерации, национальностей и миграционной политики вообще не касалось вопросов дискриминации, равно как и аналогичные территориальные органы субъектов федерации. Это Министерство было расформировано Указом Президента от 16 октября 2001 г. Новый федеральный Министр по делам национальностей не занимается вопросами дискриминации.

84. В стране отсутствует специальное антидискриминационное законодательство. Формально все еще действует Закон СССР 1990 г. «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР». Этот закон не применяется, так как его положения, предусматривающие уголовную, административную и гражданскую ответственность людей и общественных объединений, были заменены последующими законодательными актами. В России не существует каких-либо специальных антидискриминационных программ или программ в области предоставления равных возможностей. Время от времени государство заявляет о своей готовности обеспечивать равные права граждан, но эти заявления достаточно редки, если сравнивать с заявлениями о «регулировании межэтнических отношений», «предупреждении конфликтов», «развитии толерантности» и «борьбе с экстремизмом».

Ст. 2, п. 1 (e)

(e) Каждое государство-участник обязуется поощрять, в надлежащих случаях, объединяющие многорасовые организации и движения, равно как и другие мероприятия, направленные на уничтожение расовых барьеров, и не поддерживать те из них, которые способствуют углублению расового разделения.

85. Российское общество в общем и целом не разделено по этническому или расовому признакам, и общественное мнение в целом не воспринимает ликвидацию социальных барьеров между этническими группами как важный вопрос, стоящий на повестке дня. Моноэтнических организаций или организаций, членство в которых определяется этнической принадлежностью, довольно мало по сравнению с мультиэтническими. Общественные объединения меньшинств, организованные по этническому признаку, как правило, сотрудничают между собой и с неэтническими НПО. Тем не менее, проблемы социальных барьеров между этническими группами существуют. В этом отношении в качестве примеров стоит назвать чеченцев по всей стране, цыган, ингушей в Республике Северная Осетия – Алания, турок-месхетинцев в Краснодарском крае (соответствующая информация приводится выше, в разделах, относящихся к ст. 2, п. 1 (a) и (b)). Социальные барьеры создаются и множатся в значительной степени паспортной системой, соответствующей практикой и общественными кампаниями, направленными против «мигрантов». Государство не уделяет этой сфере никакого внимания.

86. Организованная политическая деятельность на этнической почве (равно как и на религиозной и профессиональной) фактически не разрешена в России. Федеральный закон «О политических партиях» 2001 г. устанавливает, что из всех общественных объединений только политические партии могут принимать участие в референдумах и выборах и что могут существовать только федеральные политические партии. Политические партии не могут создаваться на основе профессиональной, расовой, этнической и религиозной принадлежности (ст. 9, ч. 3). Под такими основаниями понимаются любые указания в уставе или программе организации на защиту или выражение соответствующих профессиональных, этнических и тому подобных интересов. Для сравнения – Закон 1995 г. об общественных объединениях запрещает создание политических общественных объединений на этих основах, но определяет эти основы как прямые ограничения на членство. Таким образом, закон 2001 г. о политических партиях открыто устанавливает ограничения на свободу объединения и на право участвовать в управлении государством; фактически он запрещает любую активность меньшинств, имеющую политическую составляющую. Такого рода «интеграционные» меры должны рассматриваться как излишние и непропорциональные.

87. Существует также проблема языка вражды в публичной сфере. Правительство занимается этим вопросом и толкует его в рамках «развития толерантности» и «борьбы с политическим экстремизмом». В настоящее время основные концептуальные предпосылки этого подхода и его результаты являются предметом дискуссий в России (подробнее см. раздел, относящийся к ст. 4 и 7 Конвенции).

Ст. 2, п. 2

«Государства-участники должны принимать, когда обстоятельства этого требуют, особые и конкретные меры в социальной, экономической, культурной и других областях, с целью обеспечения надлежащего развития и защиты некоторых расовых групп или лиц, к ним принадлежащих, с тем чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека и основных свобод. Такие меры ни в коем случае не должны в результате привести к сохранению неравных или особых прав для различных расовых групп по достижении тех целей, ради которых они были введены.»

88. Ст. 69 Конституции РФ гарантирует права коренных малочисленных народов. Ст. 71, п. «в» относит «регулирование и защиту прав национальных меньшинств» к компетенции федерации. Ст. 72, п. «б» возлагает совместно на федерацию и ее субъекты обязанности по «защите прав национальных меньшинств», а п. «м» - по «защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей». На основании ст. 69 был принят Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» 1999 г. Этот закон предусматривает некоторые привилегии в трудоустройстве, землевладении, пользовании природными ресурсами, налогообложении, участия в органах местного самоуправления для лиц, которые относятся к коренным малочисленным народам и ведут традиционное хозяйство, а также право регионов предпринимать дополнительные защитные меры по отношению к таким лицам. Законодательство некоторых российских регионов (Бурятия, Якутия-Саха, Тюменская область, Хабаровский край) признает особые права групп аборигенов на пользование и распоряжение землей и природными ресурсами.

89. Государственная Дума приостановила свою работу над проектом закона о национальных меньшинствах в 1997 г. Механизмы защиты меньшинств существуют в реальности, они основываются на федеративной структуре, на государственных и муниципальных образовательных и культурных институтах и на так называемой «национально-культурной» (т.е. экстерриториальной) (подробнее см. Приложение 1); однако, они неэффективны и недостаточно финансируются.

90. Федеральные органы власти не предприняли никаких мер для того, чтобы восстановить нарушенные права и улучшить положение тех категорий населения, которые стали жертвами расовой дискриминации и массовых злоупотреблений властью. Сюда входят граждане бывшего СССР, которые не были признаны гражданами Российской Федерации вопреки закону, вынужденные переселенцы из Чечни и некоторых регионов бывшего СССР и беженцев с территорий за пределами бывшего СССР, которым было отказано в соответствующем статусе и защите.

Ст. 3.

“Государства-участники особо осуждают расовую сегрегацию и апартеид и обязуются предупреждать, запрещать и искоренять всякую практику такого характера на территориях, находящихся под их юрисдикцией.”

91. В российском законодательстве не содержится ни самого понятия сегрегации, ни положений, которые оговаривали бы ее запрет.

92. В последние годы началось принудительное разделение учеников и классов на этнической почве в Краснодарском крае. Детей турок, армян, курдов или ассирийцев распределяют в классы и на курсы отдельно от этнических русских. Впервые эта практика была введена в школе № 2 Крымского района (г. Крымск). За последние 2 года разделение учеников на «славянские» и «неславянские» (или «тюркские») классы также было введено в поселке Нижнебаканском (Крымский район), поселке Холмском (Абинский район), станице Кубанской (Апшеронский район), а также в Белореченском районе7. Администрации школ оправдывают такое разделение тем, что этническим меньшинствам необходим особый режим из-за их слабого владения русским языком. Однако разделение носит обязательный характер, дети этнических меньшинств направляются в «неславянские» классы вне зависимости от их реального владения русским, и качество получаемого ими образования оказывается более низким, чем у других учеников. Несколько школ в Пригородном районе Северной Осетии также разделены по этническому признаку между осетинами и ингушами.

93. В принципе, можно также применить термины «преступление апартеида», «сходной с ним политики и практики расовой сегрегации и дискриминации» и «систематического угнетения», введенные в статье 2 Международной Конвенции «О пресечении преступления апартеида и наказания за него» от 30 ноября 1973 г. Они охватывают такие понятия как «лишение права на свободу личности», «причинение телесных повреждений или умственного расстройства, посягательство на свободу или достоинство, применение пыток, или жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство обращения и наказания», «произвольный арест и незаконное содержание в тюрьмах членов расовой группы или групп» (ст. 2, п. «а»), «меры, рассчитанные на то, чтобы воспрепятствовать участию расовой группы или групп в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны...., в частности, путем лишения… основных прав человека и свобод, включая право на труд..., право на образование, право покидать свою страну и возвращаться в нее, право на гражданство, право на свободу передвижения и выбора места жительства» (ст. 2, п. «с»). Преследования чеченцев по всей Российской Федерации и турок-месхетинцев в Краснодарском крае подпадают под эти определения. Действия против чеченцев и месхетинцев включают произвольные задержания и аресты, отказы в регистрации по месту жительства или по месту пребывания, угрозы с целью вынудить людей покинуть их место жительства, воспрепятствование пересечению административных границ, фабрикацию уголовных дел, увольнения и отказы в приеме на работу, отказ в допуске в школы, средние специальные и высшие учебные заведения, отказы в оформлении паспортов и других личных документов, непризнание российского гражданства месхетинских турок.

Ст. 4.

“«Государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать, или поощрять расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью они в соответствии с принципами, содержащимися во Всеобщей декларации прав человека, и правами, ясно изложенными в статье 5 настоящей Конвенции, среди прочего:»

94. Вопросы, затрагиваемые ст. 4 Конвенции, составляет одну из самых важных проблем для Российской Федерации. Ультранационалистические организации создают и распространяют расистскую, антисемитскую и антимусульманскую печатную продукцию, аудио- и видео- материалы. Некоторые СМИ, особенно региональные газеты, публикуют материалы, возлагающие вину за ухудшение криминогенной обстановки и экономического положения на определенные этнические группы, в первую очередь уроженцев Кавказа, и требующие ограничить их права. В течение 2001-2002 гг. российские респектабельные федеральные СМИ, (ОРТ, «Комсомольская правда», «Московский комсомолец», «Литературная газета») начали передавать и публиковать откровенно расистские материалы и призывы. Правительственные чиновники и парламентарии все чаще позволяют себе расистские высказывания. Организованные нападения на представителей меньшинств, особенно на людей азиатского или африканского происхождения, стали обычным явлением. Массовые нарушения общественного порядка, включая насильственные акции на этнической почве, происходят в Москве и других крупных городах.

95. Принципы, заложенные в ст.4 Конвенции, частично реализованы в российском законодательстве. Более того, новое законодательство по борьбе с «экстремизмом», принятое в 2002 г., позволяет правительству эффективно подавлять любую публичную деятельность, которая может интерпретироваться как «экстремистская». Но на практике правительство России не принимает достаточных мер по пресечению и предотвращению организованной расистской деятельности и языка вражды. Кроме того, оно поддерживает, финансирует и интегрирует в официальную структуру военизированные формирования, именующие себя казаками, в то время как эти формирования, как правило, демонстрируют враждебность по отношению ко многим нерусским этническим группам и совершают акты насилия на этнической почве.

Ст. 4 (a)

«Объявляет караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, всякое подстрекательство к расовой дискриминации, а также все акты насилия или подстрекательства к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, а также предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование;»

96. Часть 5 ст.13 Конституции РФ запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены в числе прочего на «разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». Ст.29 также содержит запрет на «пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду».

97. Ст. 63, ч. 1, п. «e» УК РФ 1996 г. устанавливает, что совершение преступления по мотиву национальной, расовой или религиозной ненависти или вражды является одним из отягчающих вину обстоятельств. Статистических данных по применению этой статьи при предъявлении обвинений и в судебных разбирательствах нет.

98. Ст. 282 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за «действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, если эти деяния совершены публично или с использованием средств массовой информации». Часть 1 устанавливает наказание в диапазоне от штрафа в размере 500 МРОТ до лишения свободы на срок до 4 лет. Для тех же действий, совершенных с применением насилия или с угрозой его применения, с использованием служебного положения, или организованной группой, которые описываются в Части 2, предусмотрено лишение свободы на срок от 3 до 5 лет. Ст. 282 является статьей публичного, а не частного обвинения, т.е. уголовное преследование может быть осуществляться только государственным правоохранительным органом.

99. На практике применение ст. 282 очень ограничено. Основные причины этого – отсутствие политической воли у органов прокуратуры и не вполне четкое определение уголовного преступления. Явный недостаток ст. 282 заключается в том, что она объединяет как минимум три разных состава преступлений, которые различаются степенью их потенциальной угрозы общественному порядку. В результате, излишне широкий охват этой статьи приводит к ее вынужденно избирательному применению. Правоохранительным органам приходится рассматривать эту статью как инструмент для применения в особых случаях. Кроме того, милиция, органы прокуратуры и суд интерпретируют формулировку статьи «действия, направленные на возбуждение…» как указание на то, что субъективной стороной преступления, предусматриваемого ст. 282 может быть только прямой умысел. «Отсутствие доказательств прямого умысла разжигать вражду» — это основная отговорка российских правоохранительных органов, не желающих возбуждать уголовное расследование в случаях публичных высказываний или публикаций, возбуждающих вражду против каких-либо этнических групп.

100. Обычно органы милиции не преследуют людей, распространяющих расистские документы, книги и листовки. Прокуратура, как правило, отказывается начинать уголовное расследование даже в случаях публичных призывов к насилию на этнической почве. Когда правоохранительные органы все-таки предпринимают меры против экстремистских националистических и/или расистских группировок, они избегают применять ст. 282. Обычно, в тех редких случаях, когда уголовные расследования были начаты, органы милиции или прокуратуры пользовались другими статьями, такими как «хулиганство» или «нанесение телесных повреждений», и не признавали расистскую составляющую этих преступлений.

101. По данным, предоставленным МВД, в 1997 г. в следственных органах находилось в производстве 12 уголовных дел по ст. 282 (среди них – 12 новых дел, возбужденных в этом году), 16 в 1998 г. (16 новых), 29 в 1999 г. (25 новых) и 24 в 2000 г. (17 новых). Соответственно, 6, 8, 14 и 8 расследований были закрыты или закончены в каждом календарном году. Обвинения были предъявлены в 1997 г. одному человеку, 9 — в 1998 г., 11 в 1999 г., 8 в 2000 г. На настоящее время официальной информации по судебным процессам и их результатам нет. По неофициальной информации, полученной в Верховном суде РФ (февраль 2002 г.), ни один человек не был признан виновным по ст. 282 в 1997 г., один человек был осужден в 1998 г., 4 в 1999 г., 10 в 2000 г. и 3 человека за первые шесть месяцев 2001 г. Как правило, те немногие люди, которые были приговорены к коротким срокам лишения свободы или осуждены условно, освобождались по амнистии или в связи с зачтением срока, проведенного в предварительном заключении.

102. Вплоть до августа 2002 г. (когда вступил в силу Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности»), содействие расистской деятельности не было преступлением по российскому законодательству.

103. Федеральный закон 1995 г. «Об увековечении победы советского народа в Великой отечественной войне 1941-45 годов» запрещает использование нацистской символики любого рода и провозглашает борьбу с фашистскими организациями на территории РФ приоритетным направлением внутренней государственной политики. В 1997 г. региональные законодательные органы в Москве и Санкт-Петербурге ввели административную ответственность за распространение нацистской или аналогичной символики и знаков; на практике же эта норма фактически не применяется. Новый российский Кодекс об административных правонарушениях, принятый в 2001 г. (вступил в силу 1 июля 2002 г.), также предусматривает (ст. 20.3) административную ответственность за пропаганду и демонстрацию нацистской и подобной символики. Ранее принятое региональное законодательство по нацистской символике явно противоречит федеральному Кодексу, и пока еще не ясно, как региональные законы будут приведены в соответствие с федеральными и какова будет практика их реализации.

104. Пределы ограничения свободы слова, соответствующие конституционным нормам, закреплены в Законе РФ «О средствах массовой информации» 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями). За нарушение действующих нормативно-правовых актов виновные подлежат гражданской и административной ответственности, а также и уголовной ответственности в соответствии с УК.

105. Ст. 4 Закона «О средствах массовой информации» запрещает «злоупотребление свободой слова», т.е. пропаганду идей насилия, разжигание розни и тому подобные деяния. Ст.16 предписывает механизм применения санкций к изданию, нарушающему ст.4. Выпуск печатного издания или передачи против воли их учредителя может быть прекращен только по решению суда. Регистрирующий орган (т.е. Министерство печати и его территориальные органы) могут официально вынести письменное предупреждение средству массовой информации, которое нарушает ст. 4. Регистрирующий орган имеет право подать в суд иск о закрытии средства массовой информации только после повторного нарушения ст.4 Закона, совершенного им в течение 12 месяцев после того, как ему было вынесено как минимум два официальных предупреждения. Каждое такое предупреждение может быть обжаловано в суде. Как правило, Министерство печати и его территориальные органы демонстрируют нежелание применять существующие механизмы и используют предупреждения и подачу исков в суд в исключительно редких случаях. Кроме того, процедуры гражданско-процессуального законодательства в России предоставляют обвиняемым неограниченные возможности затягивать слушания, и газеты радикально-националистического толка, как правило, пользуются ими.

106. Только государственные органы власти могут защищать общественные интересы и подавать иски в суд в случае расистских публикаций; в отношении СМИ целью судебного процесса может быть только его закрытие, но не штраф. Физические лица или общественные организации не имеют права судиться со средством массовой информации, если только оно не посягает на достоинство или деловую репутацию данного физического или юридического лица. Иными словами, если публичный язык вражды не был направлен непосредственно против какого-то лица, суд не считает это нанесением морального вреда.

107. Административные штрафы за расистские публикации не предусмотрены.

108. Ситуация изменилась после вступления в силу в августе 2002 г. Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Закон определяет термин «экстремистская деятельность» достаточно широко, как насильственные деяния против государства и любого рода действия, направленные на возбуждение национальной, расовой, религиозной и социальной вражды и связанные с насилием или угрозами насилия; унижение национального достоинства; вандализм и массовые беспорядки; пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности людей на основе их социальной, расовой, религиозной, национальной и языковой принадлежности; пропаганду и публичную демонстрацию нацистской и аналогичной символики. Это определение также охватывает публичные призывы ко всем этим видам деятельности, а также их финансовую и любую иную поддержку. Закон предоставляет органам прокуратуры, Министерству печати и его территориальным органам право выносить официальные предупреждения тем средствам массовой информации, которые распространяют экстремистские материалы. Если средство массовой информации не выполняет требования, изложенные в таком официальном предупреждении, соответствующий регистрирующий орган или прокуратура должны подать в суд иск о ликвидации соответствующего печатного издания. Выпуск печатного издания или передачи может быть приостановлен на время судебных разбирательств (это новый элемент в законодательстве по сравнению с предыдущим). Суд также может установить, что такие-то печатные или иные материалы являются «экстремистскими» и запретить их распространение по России; Министерство юстиции обязано вести список запрещенных материалов (это тоже новый элемент).

Ст. 4 (b)

«b) объявляют противозаконным и запрещает организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом;»

109. Существуют десятки активных групп и организаций экстремистского националистического толка, ведущих пропаганду этнического превосходства и ксенофобии, прежде всего по отношению к евреям, народам Кавказа и Средней Азии. Пропаганда расистского и ультранационалистического толка характерна для таких организаций, как Русское национальное единство (РНЕ), Национально-большевистская партия (НБП), Русская партия и многие другие. Члены некоторых из этих организаций в отдельных случаях принимали участие в актах насилия против этнических меньшинств. В 2000-2001 гг. наблюдалось заметное снижение активности этих групп. В РНЕ разразился внутренний кризис, и группа распалась на три части. Лидер НБП попал под суд по обвинению в «терроризме» и незаконном владении оружием. Политизированные ультранационалистические политические группы и партии типа РНЕ и НБП были в значительной степени вытеснены менее политизированными, но более активными и массовыми неонацистскими или неидеологическими молодежными бандами «скинхедов», которые сейчас существуют практически во всех крупных городах. За последние 4 года резко возросло количество немотивированных насильственных преступлений против «визуальных» меньшинств8.

110. Ст. 239 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за «организацию объединения, посягающего на личность и права граждан». Часть 1 устанавливает наказание за «создание религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью, либо с побуждением к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство таким объединением» в диапазоне от 200 минимальных зарплат до 3 лет тюремного заключения. Часть 2 вводит наказание за членство в таком объединении или участие в пропагандистской деятельности и устанавливает санкции, варьирующиеся от штрафа в размере 100 МРОТ до 2 лет тюремного заключения. До августа 2002 г. участие в запрещенной расистской организации само по себе не считалось уголовным преступлением. Только если такого рода объединение причиняло физический и моральный вред непосредственно какому-то человеку или пыталось непосредственно нарушить определенные права человека, можно было применить ст. 239. В соответствии со ст. 208 УК РФ граждане РФ могут быть привлечены к ответственности за участие в незаконном вооруженном формировании; однако, понятие «незаконное вооруженное формирование» является неоперациональным.

111. Следователи обычно стараются не признавать организованный характер преступлений, мотивированных этнической враждой, и их связь с ультранационалистической или расистской деятельностью. Ст. 239 УК РФ («Организация объединения, посягающего на личность и права граждан») также применяется только в редких случаях. По данным МВД в 1997 г. по ст. 239 было возбуждено 4 уголовных дела (2 новых), 6 в 1998 г. (5 новых), 6 в 1999 г. (5 новых) и 8 в 2000 г. (8 новых). Соответственно 1, 4, 1 и 3 расследования были закрыты или закончены в течение этих четырех лет. Один человек был привлечен к суду в 1997 г., 2 в 1998 г., 2 в 1999 г. и 2 в 2000 г. Никакой официальной информации по судебным процессам и их результатам пока нет. Ст. 208 используется исключительно в Чечне во время вооруженного конфликта.

112. Ст.23 Федерального закона «Об общественных объединениях» 1995 г. говорит, что если устав какой-либо группы противоречит Конституции и законодательству об общественных объединениях, то это может служить основанием для отказа в регистрации такой группы в качестве юридического лица. Многолетняя практика четко показала, что ни одно общественное объединение не включает в свой устав виды деятельности, запрещенные Конституцией РФ и федеральными законами, что, конечно же, совершенно не мешает им такой деятельностью заниматься. Ст.41-45 того же Закона устанавливают ответственность общественных объединений за нарушение законов РФ. Возможные санкции включают приостановление деятельности объединения или его ликвидацию. И приостановление, и ликвидация объединения производятся исключительно в судебном порядке после двух письменных предупреждений, «если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе». Только Министерство юстиции, его региональные управления и органы прокуратуры имеют право подавать гражданские иски в суд против общественных объединений. Граждане или общественные объединения не имеют права подавать гражданские иски против общественных объединений, публично высказывающих или пропагандирующих расистские идеи.

113. Федеральные и региональные власти предпринимали некоторые меры против ультранационалистических или расистских организаций, однако, эти действия носили спорадический, непоследовательный и временами произвольный характер и противоречили закону. Они редко достигали намеченных целей. В 1997 г. Министерство юстиции РФ отказало в регистрации партии Русское национальное единство и ряду других подобных объединений. Аналогичные отказы были даны несколькими региональными управлениями юстиции. Тем не менее, многие ультранационалистические организации получили официальную регистрацию, а многие другие действуют де-факто без регистрации.

114. В ноябре 1998 г. мэр Москвы Юрий Лужков заявил, что не допустит проведения съезда РНЕ в Москве, хотя мэр не имеет права запрещать публичные собрания, и съезд РНЕ проведен не был. Генеральная Прокуратура совместно с ФСБ распространила методические указания и рекомендации по расследованию преступлений, связанных с возбуждением национально вражды, правда, отсутствует информация о том, как эти методические указания применяются на практике. 25 ноября 1999 г. Центральная избирательная комиссия РФ отказалась зарегистрировать список избирательного объединения «Спас» (созданного на основе РНЕ) для участия в выборах в Государственную Думу РФ. Юридическим основанием такого решения было несоответствие декларированной и реальной деятельности этой организации.

115. В 2002 г. правительство значительно усилило борьбу с экстремистскими националистическими группами. Несколько националистических изданий получили официальные предупреждения или/и были ликвидированы. Шести региональным отделениям бывшего РНЕ было отказано в официальной регистрации. Органы внутренних дел начали формировать специальные подразделения по борьбе с бандами экстремистов, совершающими насильственные преступления.

116. Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» 2002 г. предоставляет органам прокуратуры, Министерству юстиции и его территориальным управлениям право выдавать официальные предупреждения общественному объединению, занимающемуся экстремистской деятельностью. Если соответствующее общественное объединение не приведет свою деятельность в соответствие с официальным предупреждением, то прокурор или регистрирующий орган должен подать иск в суд. Суд может ликвидировать это общественное объединение (если оно зарегистрировано как юридическое лицо) и наложить запрет на его деятельность (если оно официально не зарегистрировано). Прокуратура или орган Министерства юстиции также могут приостановить деятельность общественного объединения на срок до 6 месяцев после подачи иска о ликвидации (это новый момент в законодательстве по сравнению с предыдущим). Закон также устанавливает как новый вид ответственности запрет или ограничение на доступ к государственной службе и некоторым профессиям по решению суда для человека, участвующего в экстремистской деятельности.

117. В июле 2002 г. также были внесены изменения в Уголовный кодекс и ряд других законов. Ст. 282.1 УК РФ устанавливает ответственность за организацию «экстремистской группы» или участие в таковой, т.е. в группе, организованной для совершения преступлений, мотивированных этнической, расовой и иными видами ненависти. Ст. 282.2 предусматривает ответственность за организацию или участие в «экстремистской организации», т.е. объединении, расформированном и запрещенным судом.

118. Правоприменительной практики в отношении Закона об экстремизме все еще нет, следовательно, нельзя судить о том, насколько этот механизм действительно эффективен. Большинство российских правозащитных НПО считают, что этот закон, особенно его широкое определение «экстремистской деятельности», создают предпосылки для злоупотребления властью. Административная приостановка деятельности печатного издания или общественного объединения (которая может повторяться неоднократно) без решения суда может означать фактическую ликвидацию любой организации, не устраивающей правительство. В соответствии со ст. 15 Закон об экстремистской деятельности устанавливает обязанность общественного объединения публично выразить свое несогласие с заявлением своего лидера или члена в течение 5 дней после такого заявления, если это последнее может считаться «экстремистским». В противном случае отсутствие выражения несогласия может рассматриваться как экстремистская деятельность. Между тем, часть 3 ст. 29 Конституции РФ устанавливает, что «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Срок — 5 дней — для публичного выражения несогласия неразумен, кроме того, данное положение делает общественные объединения уязвимыми для провокаций. Новая редакция ст. 280 УК РФ устанавливает ответственность за «публичные призывы к экстремистской деятельности», хотя не все виды этой «деятельности» подлежат уголовной ответственности.

119. Помимо этого, широкие определения, содержащиеся в новых законах, способствуют избирательному и, следовательно, волюнтаристскому их применению. Предыдущее законодательство, хотя и относительно эффективное, не применялось активно и должным образом; нет никаких гарантий, что новое будет применяться лучше. Ранее, правоохранительные органы оправдывали свое нежелание преследовать расистские преступления и язык вражды якобы отсутствием юридического определения термина «экстремизм». В настоящий момент новое законодательство по борьбе с «экстремизмом» содержит те же формулировки, что и прежние положения; следовательно, это отнюдь не факт, что новые нормы будут способствовать новой политике правоприменения.

Ст. 4 (c)

«с) не разрешают национальным или местным органам государственной власти или государственным учреждениям поощрять расовую дискриминацию или подстрекать к ней.»

120. Как уже говорилось выше, российское законодательство также не устанавливает четкого запрета на дискриминационное обращение со стороны государственных или муниципальных должностных лиц. В нем также отсутствуют какие-либо нормы, касающиеся дисциплинарной ответственности выборных лиц и государственных и муниципальных чиновников за расистские высказывания как таковые. Ст. 14 Закона «О противодействии экстремистской деятельности» 2002 г. запрещает «экстремистские высказывания» и призывы к «экстремистской деятельности» государственным служащим (лицам, находящимся как на гражданской, так и милитаризованной службе) и муниципальным должностным лицам. Что касается вопроса об их ответственности, то закон содержит общую ссылку на федеральное законодательство, в котором отсутствуют какие-либо четкие нормы и санкции, непосредственно относящиеся к расистской деятельности. В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г., говорится, что государственный служащий призван «проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию». Этот Указ, однако, носит чисто декларативный характер и не устанавливает какого-либо механизма реализации и контроля или какие-либо санкции за нарушения.

121. В ряде случаев высокопоставленные государственные чиновники и парламентарии делали откровенно расистские заявления. Глубокую озабоченность вызывает тот факт, что Президент и Правительство, так же как и председатели палат Федерального собрания, никогда не осуждали и не опровергали их. Наиболее радикальная националистическая риторика, направленная против этнических меньшинств, особенно евреев, цыган и лиц «кавказского» происхождения (армян, турок), используется властями Краснодарского края и, в частности, его губернаторами Николаем Кондратенко (1996-2000 гг.) и Александром Ткачевым и некоторыми другими сотрудниками региональной администрации (подробнее см. Приложение 3). В октябре 2000 г. формальный глава основной проправительственной партии «Единство» министр федерального правительства Сергей Шойгу публично и открыто выразил сожаление в связи с отказом Кондратенко баллотироваться на второй губернаторский срок и его желанием уйти из политики. В мае 2002 г. заместитель Главы президентской администрации Владислав Сурков несколько раз публично заявлял об отсутствии расхождений между федеральным правительством и региональной администрацией по миграционным и этническим вопросам. Александр Михайлов, вновь избранный глава администрации Курской области, после вступления в должность в ноябре 2000 г. делал откровенно антисемитские заявления.

Ст. 5 (a)

«В соответствии с основными обязательствами, изложенными в статье 2 настоящей Конвенции, государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав:

а) право на равенство перед судом и всеми другими органами, отправляющими правосудие;

122. Во многих случаях есть основания утверждать, что суды в Краснодарском крае проявили пристрастное отношение к месхетинским туркам, обжаловавшим неправомерные отказы местной милиции в регистрации по месту жительства. Во многих случаях суды выносили решения не в пользу истцов, проигнорировав требования закона. Так как судебные дела месхетинцев тем или иным образом связаны с политическими моментами, было зафиксировано несколько случаев, когда суды не регистрировали или не возбуждали дел по жалобам, поданным месхетинцами. В 1999-2002 гг. около 30 месхетинцев в Краснодарском крае пытались подтвердить в судебном порядке факт своего проживания в России в 1992 г. и таким образом заставить власти признать их российское гражданство. В ряде случаев судьи под разными предлогами отказывались принимать к рассмотрению дела такого рода. Например, в марте 2001 г., судья Крымского районного суда отказался принять заявления об установлении факта постоянного проживания в России Зухры и Мустафы Эминовых на дату вступления в силу закона о российском гражданстве. Основной отговоркой было следующее: месхетинские турки являются временными жителями в Краснодарском крае и в России, они не могут претендовать на российское гражданство, и их статус должен определяться отдельно. После того как в июне 2001 г. Краснодарский краевой суд также отказал в возбуждении дела, Эминовы, которые оказались лишены доступа к правосудию, подали иск в Европейский суд по правам человека по ст. 6(1), 13 и 14 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и сейчас ожидают решения.

123. Некоторые судьи в Москве проявили такое же пристрастное отношение к армянам, которые бежали из Азербайджана в 1988-1991 гг. и пытались установить свое российское гражданство через суд.

124. Как правило, суды Москвы и Московской области игнорировали противоречия в обвинениях и доказательствах, предоставленных милицией и органами прокуратуры, против чеченцев, обвиняемых в нелегальном хранении наркотиков и оружия. Хотя многое четко указывали на то, что доказательства были сфальсифицированы, суд признавал этих людей виновными9 (см. раздел, относящийся к ст. 2, п. 1 «a»).

125. В соответствии с данными, собранными Центра правовой помощи Федеральной национально-культурной автономии российских цыган, органы прокуратуры и судьи в случаях уголовного обвинения цыган в качестве меры пресечения используют только арест, но никогда — залог. Суд приговаривает цыган к максимальному наказанию, предусмотренному соответствующими положениями Уголовного кодекса.

Ст. 5 (b)

«b) право на личную безопасность и защиту со стороны государства от насилия или телесных повреждений, причиняемых как правительственными должностными лицами, так и какими бы то ни было отдельными лицами, группами или учреждениями;»

Насилие со стороны правоохранительных органов

126. Мотивированное по расовому признаку насилие со стороны сотрудников милиции в отношении этнических меньшинств в ходе проверок документов, обысков и задержаний систематически фиксируется правозащитными организациями и объединениями этнических меньшинств10.

127. В ряде случаев сотрудники правоохранительных органов (особенно специальные подразделения) подвергали избиениям и оскорблениям большие группы людей, относящихся к этническим меньшинствам кавказского и среднеазиатского происхождения, а также к цыганам.

128. 26-28 февраля 1999 г. специальный отряд быстрого реагирования в составе Ставропольского краевого Управления внутренних дел отлавливал по городу Ставрополю людей, выглядящих как уроженцы Кавказа. Около 30 дагестанцев, чеченцев и армян были задержаны, доставлены в отделение милиции, избиты, а затем отпущены. Милиционеры объясняли, что это была «месть», так как кто-то из их коллег был ранен или убит неопознанными «кавказскими преступниками». Местный прокурор отказался возбудить уголовное расследование, а краевое управление внутренних дел отрицало факт избиений и объяснило этот инцидент, как обычную операцию по проверке документов11.

129. Утром 5 ноября 1999 г. восемь человек, назвавшиеся сотрудниками Уголовного розыска, вошли в здание Государственной академии управления (Москва) и проверили документы у студентов. Всех студентов — выходцев с Кавказа собрали в столовой, где у них изъяли личные документы. Позднее появилось еще человек 15 сотрудников милиции, уже в форме и с автоматами. Они отконвоировали 25 юношей, трех девушек и отца одного из студентов в отделение милиции № 44. Несколько человек были избиты, всех задержанных обыскали, у них взяли отпечатки пальцев и сфотографировали в трех ракурсах. После этого задержанных отпустили без каких-либо объяснений12.

130. 29 марта 2001 г. вооруженные бойцы специального отряда быстрого реагирования (СОБР) в масках провели «операцию» в цыганском поселке Дорожный (Гурьевский район Калининградской области). Они проверили несколько домов и избили десятки цыган, в том числе женщин и детей. Несколько человек были задержаны, но позже их освободили без каких-либо объяснений или извинений13.

131. Около полуночи 3 ноября 2001 г. восемь милиционеров согнали вместе и выстроили 60 таджиков-переселенцев, работающих на Черкизовском рынке в Москве. Милиция обыскала этих людей и забрала все деньги, которые у них с собой были. 20 человек были избиты. Затем милиционеры отконвоировали всех таджиков в отделение милиции № 55 г. Москвы и продержали там до утра. Утром их освободили, предварительно отобрав все паспорта. Большая часть паспортов была возвращена через несколько дней, но несколько паспортов были утеряны14.

132. 23 сентября 2002 г., около 9 часов вечера группа сотрудников СОБРа и ОМОНа ворвалась в студенческое общежитие Московского университета леса (г. Мытищи Московской области). Большую группу студентов-кавказцев собрали вместе, избили и доставили в отделение милиции № 1 Мытищ. В некоторых комнатах в результате оказались сломаны двери и мебель. Милиционеры сфотографировали студентов, взяли у них отпечатки пальцев, затем отпустили без каких-либо объяснений. Три студента получили тяжкие телесные повреждения. Милиция угрожала студентам и требовала, чтобы они не обращались в прокуратуру. И позже, вплоть до 1 октября, проверки и обыски проводились каждую ночь. Студентов «кавказского» происхождения преследовали по всему общежитию. У ряда студентов милиционеры украли деньги и ценные вещи, такие как мобильные телефоны. Депутат Государственной Думы Вячеслав Игрунов посетил общежитие и разговаривал с заместителем начальника ОВД, который настаивал, что милиция просто проверяла соблюдение «паспортного режима» и действовала на законных основаниях без злоупотребления властью15.

133. Во всех инцидентах подобного рода высокопоставленные офицеры МВД и прокуроры отказываются проводить расследование и характеризуют действия милиции как законные.

Отказ правоохранительных органов от равной защиты граждан, подвергающихся насилию со стороны экстремистских группировок

134. Большинство насильственных действий против лиц, относящихся к этническим меньшинствам, в южных регионах РФ (Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская и Волгоградская области) совершаются членами организаций, именующих себя казачьими. Правоохранительные органы отказываются от наказания преступников. В июле 1997 г. двух мальчиков 10 и 11 лет (один крымский татарин, другой азербайджанец) обвинили в гомосексуальных развратных действиях в отношении других детей на хуторе Виноградный Крымского района Краснодарского края. 29 июля казаки из Крымска собрали «сход граждан» на хуторе. Представители сельской и районной администраций, а также сотрудники милиции из Крымска, присутствовали на сходе и не пытались помешать ему или оспорить законность его проведения. Сход постановил, что семьи этих подростков должны уехать с хутора. Четыре семьи16 под угрозой насилия со стороны казаков и под давлением местных органов власти были вынуждены покинуть район. Темур Алиев, глава одной их этих семей, был избит, его дом разграблен, а затем взорван казаками (что было открыто признано местной казачьей газетой)17. 16 апреля 2001 г. большая группа казаков избила более 30 турок в станице Новоукраинской (Краснодарский край); ручная граната была брошена в магазин, которым владеет один из местных турок18. 30 ноября 2001 г. шестеро турок были избиты и получили телесные повреждения на хуторе Школьном Крымского района19 (Краснодарский край). В апреле и мае 2002 г. казачьи атаманы Ростовской области публично пригрозили изгнать всех месхетинских турок и других мусульман из этого региона. Они начали патрулировать железнодорожные и автобусные вокзалы, чтобы не дать въехать в Ростовскую область туркам-месхетинцам и курдам, которых в это время угрожали депортировать из соседнего Краснодарского края

135. Милиция не пыталась предотвратить массовые нападения на магазины, принадлежащие выходцам с Кавказа (азербайджанцам, армянам и чеченцам), погромы и поджоги, совершавшиеся толпой агрессивной молодежи в городе Удомле (Тверская область) в ночь с 9 на 10 мая 1998 г. Местные и региональные власти оценили этот инцидент как «стихийный межэтнический конфликт», а депутаты городского совета открыто поддержали хулиганов. Никто из тех, кто участвовал в погроме, не был привлечен к ответственности.

136. Начиная с весны 1998 г. в Москве и других крупных городах происходит резкое возрастание количества нападений на людей с темным цветом кожи, людей, похожих на цыган или выходцев с Кавказа и из Средней Азии. С 2000 г. нападения на иностранцев в Москве приобретают рутинный характер. Большинство этих преступлений совершаются предположительно неонацистскими бандами «скинхедов». Чаще всего милиция не предпринимала мер для расследования этих случаев. А если расследования все-таки проводились, то милиция квалифицировала инциденты как простое «хулиганство», а не преступление на расовой почве. Большинство преступников так и не были найдены и не были привлечены к ответственности. Есть всего несколько исключений. Один из лидеров скинхедов Семен Токмаков был обвинен в мае 1998 г. в избиении охранника Посольства США в Москве и приговорен к краткосрочному тюремному заключению. Токмаков был освобожден в 1999 г. из зала суда, в связи с тем, что ему был зачтен срок предварительного заключения.

137. 7 мая 1998 г. молодой торговец-азербайджанец был убит на рынке Лужники в Москве, предположительно членами неонацистской группы. Убийство произошло на глазах сотрудников милиции, но они не сделали попыток вмешаться. Немного позднее в тот же день спонтанная демонстрация торговцев-азербайджанцев, протестовавших против расистского насилия, была разогнана, а многие ее участники сильно избиты.

138. 17 сентября 2000 г. в Рязани группа из примерно 15 молодых людей в черной униформе напала на воскресную еврейскую школу. Они повредили мебель в холле, разбили телефоны и уничтожили выставку детских рисунков. Местная милиция возбудила уголовное дело по ст. 231 УК РФ («хулиганство») и вскоре установила личности четырех человек, участвовавших в нападении, но не задержала их. Позже уголовное преследование было прекращено под предлогом того, что милиция не смогла найти никаких доказательств вины.

139. 21 апреля 2001 г. в Москве от 160 до 200 молодых людей, выглядящих как скинхеды, напали на рынок в районе Ясенево. Они избили продавцов «кавказской» внешности и уничтожили имущество, 15 человек были ранены. Милиция не предотвратила погром и не вмешалась в инцидент, хотя позднее задержала 53 человека. После этого шестерым было предъявлено обвинение в «хулиганстве» и «разжигании ненависти на этнической почве», из них 5 человек были осуждены в 2002 г.

140. 30 октября 2001, в южных районах Москвы (рядом со станцией метро «Царицыно» и в других местах) от 200 до 300 молодых людей, выглядящих как скинхеды, избивали людей «нерусской» внешности. 39 человек были ранены и госпитализированы, 3 человека были убиты или умерли от ран. Милиция не остановила погром, но сразу после него задержала 26 человек. На следующий день милиция предотвратила аналогичное столкновение в другой части города. После этого 5 человек были обвинены в совершении убийства и хулиганстве и осуждены в декабре 2002 г. Информация о том, пытались ли правоохранительные органы найти организаторов погрома, отсутствует.

141. 11 июля 2002 г. в Красноармейске (Московская область) произошел погром, направленный против армян. Несколько десятков человек были избиты, но милиция не проводила никакого расследования.

Ст. 5 (c)

«с) политические права, в частности право участвовать в выборах голосовать и выставлять свою кандидатуру — на основе всеобщего и равного избирательного права, право принимать участие в управлении страной, равно как и в руководстве государственными делами на любом уровне, а также право равного доступа к государственной службе;»

142. В некоторых республиках в составе РФ, как и в других субъектах федерации, существуют режимы с авторитарными тенденциями, при которых подбор и назначение чиновников высокого ранга являются привилегией небольшой группы людей на самом верху системы исполнительной власти. Эти же люди контролируют выборы, в том числе систему выдвижения кандидатов и обеспечение доступа кандидатов к средствам массовой информации. Правящие элиты в этих республиках используют как базу собственной легитимности идеи «национальной (этнической) государственности» и «республиканского суверенитета». Кандидаты на официальные должности подбираются по признакам лояльности руководящим идеям и лично высшим руководителям. Более того, сохраняются принципы подбора кадров по родственным и земляческим признакам. Это приводит к резкому сокращению возможностей для лиц, не относящихся к т.н. «титульным» национальностям, и закрывает им доступ к занятию престижных или ответственных должностей. К примеру, этнические адыгейцы составляют немногим более 20% населения Республики Адыгея, но более 70% членов республиканского парламента и правительства. В Республике Башкортостан этнические башкиры составляют 22% населения, но около половины членов парламента и большинство членов правительства.

Ст. 5 (d) ’i’

«d) другие гражданские права, в частности.

  i) право на свободу передвижения и проживания в пределах государства;»

Дискриминация в связи с ограничениями права на свободу передвижения

143. Основные дискриминационные ограничения права на свободу передвижения проявляются в следующем.

144. 1) Запрет на пересечение административной границы субъекта федерации для лиц определенной этнической принадлежности и принудительная отправка назад тех, кто пытается въехать на территорию данного региона. Начиная с марта 1999 г. этот запрет периодически вводился властями Ставропольского края для чеченцев, которые хотели пересечь административную границу края со стороны Чеченской Республики, Республики Северная Осетия — Алания и Кабардино-Балкарской Республики. С августа 1999 г. по январь 2002 г. власти РСО-А и КБР запретили въезд для всех чеченцев независимо от того, в каком регионе они зарегистрированы по месту жительства. Запрет осуществляется путем сплошного контроля автомобильного и железнодорожного транспорта и проверки личных документов; чеченцев выявляли или по записи национальности в паспорте, если у них имеется старый паспорт советского образца, или по фамилии и внешности.

145. 2) Отказы в регистрации по месту пребывания. В первой половине 1999 г. в Москве нескольким чеченцам было отказано в регистрации по месту пребывания. Сотрудники паспортных столов открыто объясняли свой отказ этнической принадлежностью заявителей. После взрывов жилых домов в Москве 9 и 13 сентября 1999 г. во время обязательной перерегистрации всех иногородних в такой регистрации было отказано около 20 тысячам людей, многие из них получили предписание покинуть Москву. Позднее отказы в регистрации чеченцев и ингушей стали массовыми, хотя и не сплошными. Сотрудники милиции проверяют жилые помещения, в которых зарегистрированы чеченцы, и если не находят там зарегистрированных, то аннулируют регистрацию (см. раздел, относящийся к ст.1, п.1 ‘а’). С 2000 г. чеченцам систематически отказывают в регистрации по месту пребывания во многих регионах страны.

Дискриминация в связи с ограничениями права на свободу выбора места жительства

146. 1) Прямое, открыто закрепленное определенными законодательными актами ограничение регистрации по месту жительства для некоторых этнических групп. Это касается месхетинских турок в Краснодарском крае (см. раздел, относящийся к ст.1, п.1 ‘а’).

147. 2) Предоставление на основе региональных нормативно-правовых актов преимуществ в регистрации по месту жительства для определенных этнических групп. Власти ряда республик Северного Кавказа предоставляют привилегии в получении права на постоянное проживание на территории этих республик «приезжим», принадлежащим к т.н. «титульным национальностям» (т.е. этническим группам, чье название используется в наименовании данного региона), но ограничивают это право для лиц иной этнической принадлежности. В нормативных актах этих регионов привилегированная категория определяется как «соотечественники» или «репатрианты», и на практике их идентификация проводится исключительно по этническому признаку. В 2000-2001гг. эти акты были изменены или отменены в Республике Адыгея и Республике Северная Осетия – Алания. Однако практика осталась неизменной. В Кабардино-Балкарской Республике ограничения в получении права на постоянное проживание в республике, введенные Постановлением Парламента КБР «О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике» № 17-П-П от 5 мая 1994 г., не распространяются на «соотечественников», которые рассматриваются как лица, относящиеся к «титульным» национальностям. Постановление Парламента № 17-П-П было подтверждено дополнительным Постановлением № 61-П-П от 27 июня 1995 г., а также новым Постановлением Парламента КБР № 410 от 22 ноября 2001 г.

148. 3) Систематический отказ в регистрации по месту жительства лицам, относящимся к определенным этническим группам. Чиновники, совершающие эти действия, используют предоставленное им существующими федеральными или региональными нормами, а также сложившейся практикой право действовать по собственному усмотрению. С подобным массовым и систематическим отказом сталкиваются:

149. В 1996 и 1997 гг. в Краснодарском крае, по имеющимся официальным данным, в Комиссии миграционного контроля в 32 муниципальных образованиях обратилось всего 49 551 чел. Из этих заявителей положительное решение получили 37 872 чел., или 76,4%. Но у русских (38 110 чел. или 76,9 %) этот показатель составляет 81,1%, а у армян (3876 или 7,9%) — 41,0%. Доля получивших положительный ответ среди представителей восточных славян (русские, украинцы, белорусы) составляла 80,0%, уроженцев Южного Кавказа (абхазцы, азербайджанцы, армяне и грузины) – 43,4%, представителей народов Южного и Северного Кавказа или выходцев из бывшего СССР (в том числе курды и турки, но не греки) – 45,0%, а остальных – 70,4%. По отдельным муниципальным образованиям также есть данные о том, скольким людям было дано направление в краевую Комиссию миграционного контроля, а сколько получили окончательный отказ уже на уровне района или города. В 1996-1997 гг. в Белореченске отказ получили следующие заявители, обратившиеся в комиссию миграционного контроля: русские - 5,2%, армяне - 45,2%, в Анапе — соответственно 21,8% и 50,7%, в Армавире — 5,0% и 41,0%, Павловском районе — 5,9% и 29,3%, Кущевском районе — 1,7% и 23,4%.

150. В 1996 г. в городе Железноводске Ставропольского края отрицательные ответы получили 23% всех обратившихся за регистрацией: русские — 16,7%, греки — 29,2%, украинцы - 21,9%, грузины - 53,6%, армяне - 78,3%. В 1997 г. средний процент отказов составил 23,1%: русские - 16,6%, греки - 31,6%, украинцы - 37,5%, армяне - 84%, грузины - 88,1%. С 1994 по 1997 гг. в Предгорном районе Комиссия по прописке рассмотрела 6959 заявлений о прописке, было удовлетворено 5297, общий отсев составил, таким образом, 23,9%: русские — 14%, греки — 42,8%, армяне - 47,5%, другие этнические группы — 56,4%. В Шпаковском районе в 1996 г. отказы получили 34,7% всех заявителей, но из них 27,8% были русские, 2/3 армяне и 2/3 грузины. В 1997 г. в том же районе общая доля отказов составила 17%: русские — 8,3%, армяне - 34,8%, украинцы - 2/3. В Советском районе в 1996-1997 гг. среднее количество отказов составило 7,4%: русские - 6,3%, украинцы - 5,6%, грузины - 16,7%, армяне - 18%, цыгане - 20,5%, чеченцы - 40%. Те же показатели для Кировского района за тот же период: средняя доля отказов - 3,8%, русские - 0,8%, грузины - 15%, турки - 25%, армяне - 25,4%. В Краснодарском крае никаких изменений в работе этих структур не произошло. В Ставропольском крае деятельность большинства этих комиссий была прекращена в 2000-2001 гг., а полномочия действовать по собственному усмотрению были переданы органам милиции и местным администрациям.

Ст. 5 (d) ‘iii’

«iii) право на гражданство;»

Непризнание российского гражданства

151. Непризнание гражданства не подпадает под действие оговорки, содержащейся в п.3, ст.1 Конвенции, поскольку это вопрос не законодательного или иного законного определения или требования, касающегося национальной принадлежности, гражданства или натурализации, а произвольного избирательного подхода к различным этническим группам.

152. Эта проблема затрагивает несколько четко выделяемых по этническому признаку групп граждан бывшего СССР. Эти люди прибыли, в основном вынуждено, на территорию России до распада Советского Союза. Они не получили регистрации по месту жительства, как правило, из-за произвольного отказа региональных властей. В ряде случаев эти отказы совершались по дискриминационным мотивам. В результате этого они не были официально признаны гражданами Российской Федерации. Согласно части 1 ст.13 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории РСФСР на день вступления в силу настоящего Закона (6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (так называемое получение Российского гражданства «в порядке признания»). Приезжая в Россию, эти люди передвигались по территории одной страны, и их пребывание в РСФСР нельзя рассматривать как «нелегальное». Российские чиновники систематически интерпретировали термин «постоянное проживание» (а это понятие не определено законом) ограничительно, как эквивалент наличия прописки. Такой подход широко распространен, хотя и носит совершенно произвольный характер и не базируется на законодательстве. Ни закон о гражданстве, ни подзаконные акты, определяющие порядок приобретения и оформления российского гражданства20, не приравнивают «постоянное проживание» к наличию прописки или регистрации по месту жительства. Согласно гражданскому и административному законодательству местом постоянного проживания является место фактического проживания – то, где лицо постоянно или преимущественно проживает. Тем не менее, государственные органы, в первую очередь МВД, де-факто приравнивают «постоянное проживание» к «наличию регистрации по месту жительства». Отсутствие разрешения на проживание было основанием для непризнания российского гражданства, а непризнание гражданства используется как предлог для отказа в регистрации по месту жительства. Попытки получить российское гражданство в суде или с помощью административных процедур, как правило, к успеху не приводили.

153. Следующие группы пострадали от такого произвольного непризнания гражданства.

154. Дискриминационные ограничения в регистрации по месту жительства (см. раздел, посвященный ст.5, (d) ‘i’) влияют на возможность получения российского гражданства в порядке регистрации. Этот термин означает упрощенный порядок для граждан бывшего СССР, предусмотренный Законом о гражданстве 1991 г. и находившийся в силе до 31 декабря 2000 г. На практике доступ к такой процедуре требовал наличия регистрации по месту жительства.

Ст. 5 (d) ‘iv’, ‘ix’,

«(iv) право на вступление в брак и на выбор супруга;»

155. Браки лиц, не имеющих регистрации по месту жительства или по месту пребывания, в нарушение закона официально не регистрируются в соответствующем регионе. Государство не предпринимает никаких мер, чтобы положить конец такой практике.

«(ix) право на свободу мирных собраний и ассоциаций;»

156. В целом, это право обеспечено как законодательно, так и на практике. Единственным исключением можно считать давление, оказываемое на Общество месхетинских турок «Ватан» («Родина»), которое защищает права месхетинцев в Краснодарском крае. Краснодарское краевое отделение Международного общества месхетинских турок «Ватан» было ликвидировано по решению суда от 24 июля 2002 г. Иск был подан краевым управлением Министерства юстиции РФ, которое обвинило «Ватан» в деятельности, противоречащей его уставу, на том основании, что Общество «Ватан» защищает права турок в Краснодарском крае и, следовательно, борется за их «оседание» в этом регионе, в то время как Устав организации якобы предусматривает переселение турок в Грузию; это последнее утверждение явно не соответствует действительности. Представители «Ватана» не были должным образом уведомлены о судебных слушаниях и не смогли участвовать в процессе. Суд не рассматривал фактическую деятельность «Ватана», он просто установил, что эта организация дважды получала официальные предупреждения Управления юстиции, но не привела свою деятельность в соответствие с официальными предписаниями.

Ст. 5 (e) (i),(ii),(iii),(iv),(v)

«е) права в экономической и культурной областях, в частности:

(i) права на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, защиту от безработицы, равную плату за равный труд, справедливое и удовлетворительное вознаграждение;

(ii) право создавать профессиональные союзы и вступать в них;

(iii) право на жилище;

(iv) право на здравоохранение, медицинскую помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание;

(v) право на образование и профессиональную подготовку;»

157. Теоретически, пользование всеми этими правами не может быть увязано с регистрацией по месту жительства или пребывания, и ни одно из этих прав не подлежит ограничению под предлогом отсутствия такой регистрации. На практике же только граждане Российской Федерации, имеющие регистрацию по месту жительства, имеют доступ к праву на труд, социальное обеспечение и социальное обслуживание. Права на жилище, медицинскую помощь, вступление в профсоюзы, образование и обучение значительно ограничены для человека, не имеющего регистрации по месту жительства. Так как в ряде случаев (см. раздел, относящийся к ст. 2, п. 1 (a)) отказы в регистрации по месту жительства носят дискриминационный характер на этнической почве, то же самое можно сказать и об ограничении прав.

158. Кроме того, в отдельных случаях людей ограничивают в экономических и социальных правах или лишают их этих прав исключительно на этнической почве. Жертвами этих нарушений становятся чеченцы по всей стране, месхетинские турки в Краснодарском крае (вне зависимости от того, имеют ли они регистрацию по месту жительства или гражданство или нет), ингуши в Республике Северная Осетия – Алания. Государство не предпринимает никаких мер, чтобы прекратить или предотвратить такую практику. Например, в 1997-1998 гг. и весной 2002 г. в Краснодарском крае массовые увольнения затронули только турок, временно работающих на различных предприятиях края. В мае-июне 2002 г. милицейские наряды патрулировали поля в западной части Краснодарского края и задерживали турка, которые пытались начать полевые работы. В мае 2002 г. 18 турецких детей были выгнаны из муниципального детского сада в станице Новоукраинской Крымского района. В мае и июне 2002 г. муниципальные медицинские учреждения в Крымском районе открыто отказывались оказывать даже платные медицинские услуги пациентам турецкого происхождения21.

Ст. 5 (f)

«(f) право на доступ к любому месту и любому виду обслуживания, предназначенному для общественного пользования, как, например, транспорт, гостиницы, ресторан, кафе, театры и парки.»

159. С сентября 1999 г. по февраль 2000 г. чеченцев в массовом порядке отказывались селить в гостиницах Москвы и Московской области. Позднее такие отказы стали спорадическими. Например, 14 апреля 2002 г. Умар Джавтаев, председатель благотворительного правозащитного НПО («СОС-Спасение») в Хасавюрте (Дагестан), чеченец по национальности, приехал в Москву в командировку. Его отказались поселить в гостинице «Вега» и отправили в отделение милиции за разрешением. Администратор гостиницы показал Джавтаеву некую инструкцию органов внутренних дел, но отказался выдать ему копию этой инструкции. Местные власти не только не борются с такой практикой, но и поощряют ее.

Ст. 6

«Государства-участники обеспечивают каждому человеку, на которого распространяется их юрисдикция, эффективную защиту и средства защиты через компетентные национальные суды и другие государственные институты в случае любых актов расовой дискриминации, посягающих, в нарушение настоящей Конвенции, на его права человека и основные свободы, а также права представлять в эти суды иск о справедливом и адекватном возмещении или удовлетворении за любой ущерб, понесенный в результате такой дискриминации.»

160. Теоретически, права и свободы можно защищать в суде (ст. 46 Конституции, ст. 11 ГК РФ), в частности путем признания права, восстановления нарушенного права, признания акта, выпущенного государственным органом или органами местного самоуправления противоречащим закону. Закон защищает нематериальные блага, включая личное достоинство, право на свободу передвижения, неприкосновенность личности и семьи (ст. 21, 22, 23 и 27 Конституции, ст. 150 ГК РФ). Ст. 1065 ГК РФ предусматривает, что деятельность, которая может принести вред в будущем, может быть запрещена по решению суда. Но примеров, чтобы такой механизм когда-либо использовался в отношении дискриминации, нет.

161. Закон 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и соответствующие положения ГПК РФ обеспечивают право подать в суд иск против действия или бездействия государственных органов, общественных объединений и должностных лиц. Это можно сделать в случаях, когда 1) нарушены личные права и свободы; 2) создаются препятствия в реализации прав и свобод; 3) на человека незаконно налагаются обязанности или ответственность. Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод; на заинтересованное лицо, действия (решения) которого обжалуются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

162. Зафиксирован ряд случаев, когда люди защищали и восстанавливали свои права, фактически нарушенные на дискриминационной основе. Такого рода случаи обычно касаются незаконных увольнений или отказов в регистрации по месту жительства, в предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца. Предметом исков были просто нарушения соответствующих прав. Вопрос дискриминации как таковой в таких ситуациях роли не играет и не рассматривается судом как отдельный предмет иска. Не зафиксировано исков и судебных решений, когда какое-то постановление, требование, действие или бездействие признавалось незаконным не потому, что оно нарушало или ограничивало определенные права, а в силу своего дискриминационного характера.

163. Ст. 426 ГК РФ, относящаяся к институту «публичного договора», т.е. предложению со стороны коммерческой организации товара или услуги неопределенному кругу потребителей, устанавливает обязанность продавца не проводить различий между потребителями и предусматривает средства судебной защиты в случае нарушения этого положения. Примеров того, чтобы эта статья использовалась в случаях этнической или расовой дискриминации, не зафиксировано.

164. Теоретически, суд может напрямую использовать антидискриминационные положения Конституции и должен, соответственно, обратиться с запросом в Конституционный Суд. В некоторых случаях Верховный Cуд РФ отменял решения судов более низкой инстанции, касающиеся трудовых споров, со ссылкой на антидискриминационные положения Кодекса законов о труде 1971 г. Однако, эти случаи касались не этнической или расовой дискриминации, а дискриминации по возрасту.

165. В части 4 ст. 15 Конституции говорится, что ратифицированные международные соглашения составляют неотъемлемую часть Российской правовой системы. Теоретически, международные соглашения могут применяться непосредственно в суде. Судебной практики такого рода, использующей антидискриминационные положения международных инструментов по правам человека, не существует.

166. Конституция устанавливает, что (ст. 52) «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба». Ст. 53 предусматривает, что «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Однако действующее законодательство не предусматривает каких-либо специальных гарантий такого рода. Компенсация вреда может быть получена на общих основаниях, предусмотренных гражданским законодательством. Действующее законодательство не предусматривает компенсации за дискриминационное обращение как таковое.

167. Существует возможность получить денежную компенсацию за моральный вред по решению суда (ст. 151 ГК РФ). На практике, этот механизм не используется в случаях дискриминации или преследования на этнической почве.

168. Пленум Верховного Суда РФ, который наблюдает и анализирует судебную практику, ни разу не обращался к вопросам, относящимся к расовой или этнической дискриминации или разжиганию расовой вражды.

169. Административные средства для индивидуальной защиты и компенсации не предусмотрены.

Ст. 7

«Государства-участники обязуются принять немедленные и эффективные меры, в частности в областях преподавания, воспитания, культуры и информации, с целью борьбы с предрассудками, ведущими к расовой дискриминации, поощрения взаимопонимания, терпимости и дружбы между нациями и расовыми или этническими группами, а также популяризации целей и принципов Устава Организации Объединенных Наций, Всеобщей декларации прав человека, Декларации Организации Объединенных Наций о ликвидации всех форм расовой дискриминации и настоящей Конвенции.»

170. Необходимость подобных мер декларируется на разных уровнях и существенные шаги в этом отношении уже сделаны, но достигнутые результаты нельзя считать достаточными.

171. В декабре 1999 г. Правительство РФ одобрило межведомственную программу по формированию установок толерантного сознания и профилактике экстремизма; на реализацию программы было предусмотрено бюджетное финансирование в размере 25 млн. рублей. В марте 2000 г. она была преобразована в Федеральную целевую программу на 2001-2005 годы и утверждена Постановлением Правительства РФ № 629 от 25 августа 2001 г. Программа предусматривает затраты на общую сумму в размере 397,7 млн. рублей. В течение 2001-2002 гг. эта программа поддерживала исключительно исследовательские проекты, реализуемые в первую очередь правительственными учреждениями.

172. В Академии Государственной службы при Президенте РФ (занимающейся переподготовкой государственных служащих) и ее территориальных отделениях есть учебные курсы, знакомящие с «основами национальной политики». Эти курсы в основном охватывают такие темы, как федерализм и управление конфликтами, а проблемы предупреждения и ликвидации дискриминации, а также защиты меньшинств, практически не затрагиваются. Помимо этого существуют экспериментальные курсы для социологов и журналистов по мультикультурализму и толерантности в МГУ и в негосударственной Московской школе социальных и экономических наук.

173. С 1997 г. учебный план для средних школ в обязательном порядке включает «национальный [т.е. этнический] и региональный компонент». Как правило, программа изучения региональной истории и географии включает в себя сведения об основных этнических группах данного региона, в то время как изучение прав человека, в том числе вопросов борьбы с расовой дискриминацией и нетерпимостью, остается факультативным. Эти предметы преподаются только в отдельных школах по инициативе их руководства. Хотя потребность в развитии мультикультурного образования и этнической терпимости в средней школе признается всеми, в стране все еще нет соответствующих методик преподавания и учебников.

174. Передачи общенациональных (федеральных) и региональных телевизионных компаний в целом не отражают многорасового и мультиэтничного характера российского общества. Телевизионные компании республик в составе РФ имеют программы вещания на языках «титульных» национальностей этих республик. Компании нескольких регионов (Самарской, Тюменской, Оренбургской областей) ограниченное время (как правило, по несколько часов в неделю) вещают на языках наиболее крупных национальных меньшинств.