25/09/2000

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда в составе:
председательствующего Емышевой В.А.,
с участием прокурора Кириллиной Т. И.,
при секретаре Ахмедшиной М.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-3-479/2000 по заявлению Общероссийского общественного Движения "За права человека" о признании частично незаконными Распоряжения Мэра Москвы № 1007-РМ от 13/09/1999 , Постановления Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999 с приложением,

УСТАНОВИЛА:

Распоряжением Мэра Москвы от 13.09.1999г. N 1007-РМ “О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве” предписано в связи с совершенными в городе Москве террористическими актами, повлекшими многочисленные жертвы среди населения, руководствуясь ч. 2 ст. 52 Устава города Москвы:

I. Главному управлению внутренних дел г. Москвы совместно с префектурами административных округов и районными Управами:

1.1. В трехдневный срок провести перерегистрацию всех граждан, временно находящихся в городе Москве с 1 января 1999 года, с выдачей им новых свидетельств о регистрации по месту пребывания.

Осуществить дополнительные меры по установлению иногородних граждан, проживающих в городе без регистрации, и объявить каждому требование пройти регистрацию в органах внутренних дел по избранному месту пребывания в трехдневный срок.

Принимать к нарушителям Правил предусмотренные законодательством меры ответственности, вплоть до выдворения к месту постоянного проживания. 1.2.0беспечить рассмотрение вопросов о регистрации граждан, временно пребывающих в городе Москве, лично руководителями территориальных отделов и отделений органов внутренних дел. При этом устанавливать цель временного пребывания в городе.

3. Московским управлениям внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте во взаимодействии с территориальными подразделениями органов внутренних дел Москвы принять исчерпывающие меры по недопущению въезда в город, удалению из аэропортов и вокзалов, выдворению граждан, не зарегистрировавших свое временное пребывание в Москве. Постановлением Правительства Москвы от 21 сентября 1999 г. № 875 утвержден Временный порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания, начальникам ГУВД г. Москвы, Московских управлений внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте совместно с префектами административных округов и главами районных Управ предписано обеспечить выполнение Временного порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания, усилить контроль за соблюдением в г. Москве гражданами правил регистрационного учета. (П.п. 1,3)

Общероссийское общественное Движение "За права человека" обратилось в суд с жалобой с признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1.1, 1.2, и 3 распоряжения Мэра Москвы № 1007-РМ от 13/09/1999 "О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве" и п.п. 1 и 3 Постановления Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999 и приложения к нему "Временный порядок перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы г. Москвы к месту их постоянного проживания", ссылаясь на то, что указанные положения нарушают права и свободы граждан, противоречат федеральным законам , при принятии указанных правовых актов Мэр Москвы и Правительство Москвы превысили предоставленные им полномочия и вторглись в компетенцию законодательной власти.

Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 24 мая 2000г. в удовлетворении заявления отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда от 07.07.2000 указанное решение отменено и дело передано на новое рассмотрение.

Согласно ст. 314 ГПК РСФСР указания, изложенные в определении суда, рассматривающего дело в кассационном порядке, в случае отмены решения суда первой инстанции и передачи дела на новое рассмотрение, обязательны для суда, вновь рассматривающего данное дело.

При новом рассмотрении дела ООД " За права человека" поддержали доводы своего заявления.

Представитель Правительства Москвы и Мэра Москвы возражали против удовлетворения заявления.

Выслушав представителей Общероссийского общественного Движения "За права человека". Правительства Москвы, Мэра Москвы , проверив материалы дела , с учетом заключения прокурора , полагавшего в удовлетворении заявления отказать, судебная коллегия находит заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Оспариваемые акты относятся к правовым актам , носящим нормативный характер и затрагивают права , свободы и обязанности человека и гражданина. В соответствии со ст. 27 п. 5 ФЗ РФ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации такие акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации гарантировано каждому , кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 8 Закона Российской Федерации “ О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” гласит: право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

• в пограничной полосе;
• в закрытых военных городках;
• в закрытых административно-территориальных образованиях;
• в зонах экологического бедствия;
• на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
• на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Данный перечень является исчерпывающим, конституционные же права граждан могут быть ограничены только федеральным законом в строго определенных целях, и ограничение их законами субъекта Федерации не допускается.

Ст. 3 указанного закона введен регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, согласно которому граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Регистрация носит уведомительный характер, а не разрешительный.

Оспариваемыми правовыми актами установлена обязанность граждан Российской Федерации и иностранных граждан, прибывших в Москву, пройти регистрацию , а ранее зарегистрированным - перерегистрацию, за невыполнение этого установлена административная ответственность в виде выдворения к месту постоянного проживания, органам внутренних дел предписано принять исчерпывающие меры по недопущению въезда в город, удалению из аэропортов и вокзалов, выдворению граждан, не зарегистрировавших свое временное пребывание в Москве, установлен Временный порядок перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания.

Данный случай не подпадает под приведенный в ст. 8 Закона перечень. Введение иных ограничений права граждан Российской Федерации передвигаться, выбирать место пребывания и жительства означает введение разрешительного порядка регистрации граждан , что противоречит приведенному ФЗ и Конституции Российской Федерации.

Ссылки представителя Правительства и мэра Москвы на п. “е” ст. 23 Закона РСФСР от 17 мая 1991 года “ О чрезвычайном положении” несостоятельна т.к. выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории допускается лишь в случае введения чрезвычайного положения, а в Москве не вводилось чрезвычайное положение.

Порядок регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства , ответственность за нарушение установленных правил урегулирован правовыми актами как федеральными , так и актами субъектов федерации.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, согласно которым нарушение требований настоящих Правил влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Москве порядок регистрации граждан регламентирован Законом города Москвы от 9 июля 1997 года “ Об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право на безвизовый въезд в Россию” , Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, утв. Постановлением Правительства Москвы и Московской области 30 марта 1999 г. По смыслу приведенных актов, регистрация носит единовременный характер и не предусматривает обязанность граждан по ее переоформлению.

Кроме этого, Кодексом РСФСР “Об административных правонарушениях” установлена административная ответственность за нарушение правил регистрации ( ст. 178, 184), виды административных взысканий за совершение административных правонарушений ( ст. 24) Это: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 4) конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств), 6) исправительные работы, 7) административный арест, 8) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Административные взыскания, перечисленные в пунктах 3 -6, 8 настоящей статьи, могут быть установлены только законодательными актами Союза ССР и РСФСР, а административный арест - только законодательными актами СССР. В исключительных случаях, определяемых законодательными актами СССР, административный арест может устанавливаться и законодательными актами РСФСР.

КоАП РСФСР предусмотрен такой вид административного взыскания как “административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства”. Однако, указанная санкция может быть применена лишь к иностранному гражданину или лицу без гражданства и этот вид взыскания может быть установлен только федеральными законодательными актами .

Такого вида административной ответственности, как “выдворения к месту постоянного проживания” и содержание их до отправки в подразделениях органов внутренних дел КоАП РСФСР не предусмотрен.

Перечень видов административных взысканий не является исчерпывающим. Вместе с тем , по смыслу ст. 24 КОАП РСФСР , иные виды могут быть установлены только законодательными актами Российской Федерации, а не органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Ссылки представителя Правительства и Мэра Москвы на постановление Правительства Российской Федерации от 15.09.1999 № 1040 “О мерах по противодействию терроризму”, пунктом 2 которого органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления крупных городов и других населенных пунктов рекомендовано усилить контроль за соблюдением правил регистрационного учета граждан по месту их пребывания и по месту жительства, как на основание для принятия оспариваемых актов не состоятельны.

Так, Распоряжение Мэра Москвы № 1007-РМ принято 13/09/1999, т.е. еще до принятия указанного Постановления Правительства РФ. Кроме того, в постановлении субъекты федерации не наделяются какими-либо особыми полномочиями . а им предписано лишь усилить контроль за соблюдением правил регистрационного учета , возложенный на них ранее принятыми нормативными актами в т.ч. Инструкцией о применении правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утв. приказом МВД Российской Федерации от 23 октября 1995г.№ 393

Согласно ст. 14 Устава города Москвы законы и иные нормативные правовые акты города Москвы не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы.

Представители ООД " За права человека" ссылались в судебном заседании на обращения граждан , права которых нарушены оспариваемыми актами, что подтверждается материалами дела ( л.д.85-89).

Таким образом , пп. 1.1, 1.2 и 3 Распоряжения Мэра Москвы № 1007-РМ от 13/09/1999 и п.п. 1 и 3 Постановления Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999 с приложением приняты Мэром Москвы и Правительством Москвы с превышением предоставленные им полномочий, противоречат федеральным законам, чем нарушают права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, создают препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно возлагают на гражданина обязанности , создает угрозу незаконного привлечения к административной ответственности.

Такие правовые акты являются недействительными и не порождающим правовых последствий со дня их издания. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации , ст. 10 Устава города Москвы указанные акты подлежат опубликованию в официальных изданиях Думы и мэрии и не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. По Регламенту Мэрии, Распоряжения Мэра Постановления Правительства должны быть опубликованы в течение двух недель в официальных изданиях Мэрии и вступают в силу со дня их первого официального опубликования. Следовательно , Постановление Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999, опубликованное в ноябрьском номере Вестника Мэрии № 22 , вступило в силу в ноябре 1999 г. , а Распоряжение Мэра Москвы № 1007-РМ от 13/09/1999 опубликованное лишь в августе 2000. вступило в силу с августа 2000.

Поэтому доводы представителя Мэра и Правительства о том, что эти акты носят временный характер и утратили силу, несостоятельны. Кроме того, из письма и.о. начальника ГУВД Москвы от 31.07.2000, видно , что органы внутренних дел в практической деятельности руководствуются Постановлением Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999.

Руководствуясь ст. ст. 191-197 ГПК РСФСР, судебная коллегия

РЕШИЛА:

Заявление Общероссийского общественного Движения "За права человека" о признании частично незаконными ( недействующими) Распоряжения Мэра Москвы № 1007-РМ от 13/09/1999 , Постановления Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999 с приложением - удовлетворить.

Признать недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания п.п. 1.1, 1.2, и 3 Распоряжения Мэра Москвы № 1007-РМ от 13/09/1999 "О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве".

Признать недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, п.п. 1 и 3 Постановления Правительства г. Москвы № 875 от 21/09/1999 и приложение к постановлению "Временный порядок перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы г. Москвы к месту их постоянного проживания" .

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней.