Миграционная политика и политика в отношении национальных меньшинств в Краснодарском крае

Разумеется, положение месхетинцев следует рассматривать не изолированно, а в общем контексте региональной миграционной и “национальной” политики. Многие официальные должностные лица и средства массовой информации активно пропагандируют стереотипные представления о ситуации в Краснодарском крае, которые вкратце сводятся к следующему. КК — перенаселенный регион с этнически сложным составом населения и потому — с острыми проблемами “межнациональных отношений”, угрожающими конфликтами.  Социальные и “межнациональные” проблемы серьезно обострились с конца 80-х годов из-за большого “наплыва” мигрантов, особенно не русских по национальности из “горячих точек” Кавказа и Средней Азии. На ситуацию якобы влияет и “возрождение казачества”, авторитетная и организованной силы, требования которой власть не может не учитывать. Стремясь снизить социальные и экономические трудности жителей КК, учитывая общественное мнение и желая не допустить конфликтов и столкновений, краевая власть вынуждена сдерживать приток мигрантов, ограничивая право на выбор места жительства в регионе. На этом фоне меры, касающиеся месхетинцев,  даже если и выглядят как перегибы на местах, в целом объяснимы и понятны.

Однако подобные представления, хотя многие воспринимают их как самоочевидные истины, имеют очень мало общего с реальностью и основаны в лучшем случае на недоразумении; кроме того, вряд ли стоит специально говорить, что в их основе лежит неправовая логика. Действительно, с конца 80-х годов краевые власти ссылаются на “перенаселенность” региона и на приток населения извне как один из главных источников социальных, политических и экономических проблем; реакция на внешнюю миграцию  порой  приобретает черты острого психоза, особенно в среде местного чиновничества. Между тем в 1989 г. средняя плотность населения в крае составляла 61 чел. на кв.км., в начале 1997 г. она выросла по расчетам до 67 чел. на кв. км., что больше, чем в среднем по России (8,6 чел. в 1989 г.), но совсем немного по европейским меркам. Средняя плотность населения в Германии составляет 227,  в Великобритении — 230, в Нидерландах — 369 человек на кв. км., а эти страны не относятся к числу самых перенаселенных. Большая часть края — это равнинная территория, благоприятная для жизни и хозяйственного использования, и население распределено по краю сравнительно равномерно. В крае с 1990 г. идет естественная убыль постоянного населения, то есть смертность превышает рождаемость, и население растет только за счет механического притока.  В 1989 г. население края (без Адыгеи, входившей в его состав до 1991 г.) составляло 4 млн 620,9 тыс. чел.¹, на начало 1997 г., по данным Краснодарского краевого комитета государственной статистики, его общая численность достигла 5 млн 70,2 тыс. чел., то есть за  8 лет население края выросло на 9,7%, соответственно среднегодовой рост не достигал 1,2%². Прирост населения в КК в этот период. был обеспечен в основном за счет пиковых  1991–1993 гг., когда  его среднегодовые темпы превышали 1,3%, в дальнейшем же происходит постоянное снижение механического притока, что полностью соответствует общероссийским тенденциям (в 1992 г. в РФ прибыли 926 020, в 1997 г. — 583 260 чел.³). Сальдо миграции в КК составляло в 1994 г. — 95,8 тыс. чел., в 1995 г. — 68 тыс., в 1996 г. — 53,2 тыс., общий рост населения в 1994 г. — 64,7 тыс. чел., 1995 г. — 39,7 тыс., в 1996 — 26,3 тыс.⁴. КК не сильно отличается по этим показателям от многих других регионов. Прирост населения в 1996 г. составлял  0,5%, что меньше, чем в Ингушетии (2,9%), Дагестане (1,3%), Ямало-Ненецком округе (0,8%), Белгородской области (0,6%) и не намного больше, чем, к примеру, в Калининградской (0,4%) или Тюменской (0,3%) областях⁵.

Необходимо иметь чрезвычайно развитое воображение, чтобы выдавать демографические изменения такого масштаба за причину социальных катаклизмов. Приблизительно такими темпами, как в КК с 1989 г., росло население СССР в 50–60-е гг. и растет в настоящее время население таких стран, как Аргентина и Мексика, что не воспринималось и не воспринимается никем как острая социально-экономическая проблема. К 1995 г. темпы роста населения в КК вернулись на уровень 1979–1989 гг. (за это десятилетие население края без Адыгеи выросло на 6,5%⁶, но тогда по этому поводу никто особенно не волновался). Надо учитывать, что в составе приезжающих по сравнению с постоянным населением более низка доля нетрудоспособных категорий — пенсионеров и детей, и потому нагрузка на бюджет возрастает в меньшей степени, чем численность населения.

Стоит отметить, что описывая миграцию как острейшую проблему для региона, краевые власти и лояльные им эксперты используют классические манипуляционные приемы. Например, сообщают об общем числе “мигрантов”, или прибывших на постоянное жительство лиц, но забывают отделить внешнюю миграцию от внутрикраевой, а последняя составляет не менее 40% общего объема. Или пишут о числе прибывших, но умалчивают о числе выехавших. Сообщают о миграционном приросте, но обходят вопрос об общем приросте населения, который существенно ниже.

Краевые власти  обычно делают ударение на особой роли вынужденной миграции и сообщают о том, что численность вынужденных мигрантов на территории края приближается к четверти миллиона (на 1.01.96 — 223 тыс.; статус вынужденного переселенца к этому моменту получили 30,4 тыс. чел., в основном из Чечни⁷). Эти цифры, однако, являются результатом суммирования оценок по годам численности вынужденных мигрантов, прибывающих в край с 1989 г., при этом власти не оценивают численность вынужденных мигрантов, выехавших из края или полностью обустроившихся там. Многие авторы, в том числе специалисты, следом за местными чиновниками повторяют фантастические цифры, например, сообщают о том, что в КК находится 800 тыс. “неприкаянных” беженцев⁸, или что в КК, Ставропольском крае и Ростовской области осело более 70% всех “учтенных беженцев” (подразумеваются, по-видимому, получившие статус беженца и вынужденного переселенца)⁹. Между тем, по официальным данным, на начало 1997 г. в этих трех регионах находилось 11,7% беженцев и вынужденных переселенцев (134 565 из 1 146 937), в том числе в КК 3,5% (39 791)¹⁰. КК отнюдь не лидирует по числу вынужденных мигрантов по сравнению с другими регионами, особенно с учетом численности населения. Его опережают Оренбургская (58 712 при населении в 2,2 млн), Саратовская (47 583 при населении 2,7 млн), Самарская (44 568 при 3,3 млн) Белгородская (40 535 при 1,5 млн). Разумеется, надо учитывать, что официальная регистрация не отражает реального числа вынужденных мигрантов, а понятие “мигрант” служит предметом всевозможных манипуляций. В 1992–1998 гг. в край приехало на постоянное жительство 686 тыс. чел. (выехало 260 тыс.)¹¹, из них менее 40% (то есть примерно 270 тыс.) — из бывших союзных республик, за тот же период времени в целом в РФ прибыло 5 млн 53 тыс. чел.¹², из них в КК соответственно — 5,4%.  В любом случае, трудно понять, какие претензии вызывают беженцы и вынужденные переселенцы  — вчера еще граждане единой страны, которые ничем не лучше и не хуже местных жителей.

Некоторые должностные лица краевой администрации и отдельные эксперты настаивают на том, что официальные статистические данные не отражают реальной картины, поскольку многие мигранты живут “нелегально” без какой-либо регистрации. Однако эти предположения носят исключительно спекулятивный характер, и в их подтверждение не приводится ничего кроме общих рассуждений. Единственная структура, способная получать хоть какие-то данные о числе людей, реально живущих в крае, — это милиция, однако органы внутренних дел края не пытались хотя бы оценить число лиц, живущих без  регистрации. Как сообщил начальник краевого ГУВД А.Г.Сапрунов в ответ на обращение депутата ГД В.В.Игрунова, проживание без регистрации в крае оперативно пресекается органами внутренних дел и исключение в этом отношении делается только для месхетинских турок, которые не подвергаются выдворению в отличие от всех прочих не прописанных граждан¹³. Учитывая, насколько активно милиция и прочие органы власти занимаются контролем “паспортного режима”, и то, что отсутствие регистрации делает невозможным сколько-нибудь нормальную жизнь, можно усомниться, что предположения о сотнях тысяч  непрописанных  имеют под собой реальную основу. В любом случае т.н. “нелегальные”, то есть не прописанные мигранты, не могут быть причиной  “усиления нагрузки на социальную инфраструктуру”, поскольку они лишены социальных и экономических прав, не  имеют права на труд, не могут пользоваться системой страховой медицины, приобретать недвижимость, не получают пенсий и пособий из бюджета и пр.

Краевая миграционная политика сводится почти исключительно к сдерживанию запретительными и репрессивными мерами притока населения извне и его движения внутри региона. В настоящее время ее нормативную основу составляют Закон Краснодарского края “О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края” № 9-КЗ от 23.06.95.¹⁴ (далее — Закон 9-КЗ)¹⁵ и устанавливающее механизм его исполнения Постановление главы администрации края № 236  “О мерах по усилению государственного контроля за миграционными процессами на территории Краснодарского края и снижению негативных последствий избыточной миграции” от 16.06.97¹⁶ (далее — Постановление 236). Главные инструменты ограничения свободы передвижения и права на выбор места жительства в пределах края — регистрация по месту жительства и месту пребывания и набор санкций, направленных против не имеющих местной регистрации или не подпадающих под местные цензы оседлости.. Как основание для введения мер, противоречащих федеральному законодательству, краевые власти рассматривают Договор “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Краснодарского края” от  30.01.96¹⁷. Договор признал за органами государственной власти КК право вести до принятия соответствующего федерального законодательства собственное правовое регулирование по нескольким предметам совместного ведения, в числе которых указывалось “установление условий регулирования миграции  на  территорию    Краснодарского   края,   гарантирующих    сохранение    социально-политической  стабильности  в  приграничном  субъекте   Российской    Федерации”.  

Принципы краевой миграционной политики определились в 1992–1993 гг., в целом остаются неизменными до настоящего времени и в основном сводятся к следующему¹⁸. Регистрацию по месту жительства (в местной терминологии — “разрешение на постоянное (или временное) проживание”) могут получить с рядом оговорок несколько категорий: супруги, родители и дети жителей края, часть демобилизованных военнослужащих, лица, подвергшиеся политическим репрессиям на территории КК, лица, освободившиеся из мест лишения свободы, если раньше они жили в КК. В разрешительном порядке (по краснодарской терминологии — “в порядке исключения” по решению комиссий миграционного контроля) могут получить прописку бывшие жители края (до мая 1998 г. — при предыдущем  проживании в крае не менее десяти лет), лица, имеющие в крае близких родственников (при цензе оседлости для родственников десяти лет), необходимые краю специалисты, а также все те, на кого  при вселении в жилое помещение приходится менее 12 кв. м. жилой площади. Последнее установлено даже не краевым законом, а Постановлениями ГАКК № 427 от 23.09.96 и № 236 от 16.06.97.  В 1997 г. прописку получили 76 799 чел., прибывших из-за пределов края, из них 48 231 (62,8%) — непосредственно через ПВС, 25 519 (33,2%) —  по решению районных и городских комиссий миграционного контроля, 2205 (2,9%) — по решению краевой комиссии, 844 (1,1%) — через суд¹⁹. Круг лиц, могущих претендовать на статус беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с установленным федеральными нормативными актами в крае сужен, и к претендентам на статус предъявляются более жесткие требования, чем просто к желающим получить местную прописку.  Срок временного пребывания в крае для приезжих ограничен сорока пятью сутками, для более длительного нахождения необходимо получать специальное разрешение,  регистрацию пребывания (по Закону 9-КЗ) следует оплачивать из расчета 5% минимального размера оплаты труда (МРОТ) за сутки пребывания. В крае действует разветвленная и жесткая система контроля за соблюдением “паспортного режима”. Проверки этого самого “режима” и взимание штрафов давно стали основным занятием местной милиции. Не получившие местной прописки или регистрации по месту пребывания лишаются практически всех прав и подвергаются различным санкциям вплоть до задержания и выдворения из края; штрафам подвергаются те, кто предоставил им жилье или принял на работу ²⁰.

Действует и ряд специфических ограничений. Постановлением Законодательного собрания Краснодарского края № 682-П “О перечне городов и районов края, в которых временно вводится особый порядок регистрации по месту жительства, и правилах регистрации по месту жительства в них” от 4.07.97 для всех  городов и районов Черноморского побережья и Крымского района было установлено, что все лица, не являющиеся гражданами РФ, могут получить регистрацию по месту жительства на этих территориях только по решению краевой комиссии миграционного контроля и что “не допускается регистрация по месту жительства супруга, прибывшего из государства СНГ, кроме Белоруссии, если с момента регистрации его брака с гражданином Российской Федерации, проживающим на территории Краснодарского края, прошло менее 5 лет” (п.2 приложения № 2 к Постановлению). Фактически оказались запрещенными браки с гражданами стран СНГ. Постановлением главы администрации края № 172 от 28.12.91 (см. Приложение 2) был введен разрешительный порядок регистрации браков с гражданами стран бывшего СССР: органы ЗАГС могли принимать заявления на регистрацию только при наличии разрешения главы районной или городской администрации. Постановление № 172 было отменено только в ноябре 1997 г.

Население Краснодарского края сравнительно однородно в этническом  отношении. По итогам переписи 1989 г.,  русские составляли 86,7% населения края  (4 млн 6,8 тыс.),  украинцы — 3,9% (182,1 тыс.), армяне — 3,7% (172,2 тыс.),  белорусы — 0,75%  (34,7 тыс.), немцы — 0,65% (29,9 тыс.), греки — 0,61% (28,3 тыс.),  адыгейцы — 0,46%  (21,2 тыс.)²¹. В начале 1997 г. доля русских составила 85,2% (4 млн 321,8 тыс.), армян 4,6% (232,4 тыс.), украинцев 4,0% (200,9 тыс.), белорусов 0,8% (40,1 тыс.), греков 0,6% (30,7 тыс.), адыгейцев 0,4% (19,7 тыс.), немцев 0,4% (19 тыс.), то есть основные пропорции не изменились, в частности, на прежнем уровне  держится доля восточнославянского населения.  Все основные этнические группы расселены дисперсно, то есть в крае нет территорий, где преимущественно концентрировалось бы  большинство лиц, относящихся к определенной группе, и нет территорий, где какая-либо из групп меньшинств составляла бы большинство населения.  

На протяжении 90-х гг. краевые власти по разным поводам  демонстрировали  неодинаковое отношение к жителям разных национальностей, и это различие всегда оказывалось не в пользу национальных меньшинств. Традиционно главным лозунгом местной “национальной политики” является “предотвращение межнациональных конфликтов”, то есть меньшинства воспринимаются прежде всего как источник проблем. На деле “национальная политика” оказывается полностью подчиненной целям миграционной политики и политики в области “возрождения казачества”.  После избрания в декабре 1996 г. нового губернатора КК этнические приоритеты во внутренней политике были провозглашены открыто, в частности в нормативных актах, выпущенных органами государственной власти края. Согласно Ст.2, п.1 Устава края, принятого Законодательным Собранием в новой редакции 4 июля 1997 г., “Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа... Это обстоятельство учитывается при формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления”²². Показательно, что из новой редакции Устава были удалены почти все статьи, декларирующие права человека и гражданина, а также права меньшинств и равенство граждан перед законом, но сохранились и были усилены формулировки (Ст.12, пп. 2-4), закрепляющие преимущественное положение постоянных жителей края по сравнению с прочими гражданами РФ. В тексте Постановления главы администрации Краснодарского края  № 130 “О фактах грубого нарушения законов Российской Федерации и нормативных актов Краснодарского края, регулирующих регистрацию граждан, порядок землепользования и строительства в городе Сочи” от 11.04.97 в вину  городской администрации  прямо ставится  предоставление постоянной регистрации, оформление российского гражданства и выдача разрешений на браки лицам армянской и грузинской национальностей ²³.

Проблемы этнических отношений обсуждаются в тесной связи  с вопросами миграции. Власть открыто заявляет о том, что одна из основных причин негативного отношения к внешней миграции — сравнительно высокая доля среди мигрантов лиц “неславянских национальностей”. В “Краевой миграционной программе на 1996–1997 гг.” (подпункт 2.2.2.) было прямо записано следующее:

“Мигранты-неславяне  нередко  создают  в    социально-экономической системе края свои общинные  структуры,  пытаются  монополизировать конкретные сферы общественной деятельности. Это является серьезным   фактором напряженности в межнациональных отношениях. С  учетом  устойчиво    сохраняющейся естественной убыли славянского населения при увеличении доли армян в миграционном приросте и сохранении их естественного прироста можно  говорить  о  постепенном процессе изменения  исторически сложившегося баланса численности основных национальных групп населения края”²⁴.

Между тем, этнический состав миграционного потока приблизительно соответствует составу постоянного населения. Так, в 1996 г. восточные славяне составили 85% прибывших из-за пределов края и получивших прописку, армяне 8,8%²⁵. Около двух третей миграционного притока идет из других регионов РФ, около половины этой категории — лица, прибывающие из регионов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, около 30% — с Северного Кавказа.

Прописочная политика в КК является дискриминационной, хотя определяющие ее основные нормативные акты формально  не  содержат ограничений и предпочтений по этническому признаку. Власти, однако, открыто заявили об учете национального состава мигрантов при проведении миграционной политики (“Краевая миграционная программа на 1996–1997 гг.”); о том, что для АКК неприемлемы приезжие армяне и грузины как таковые, было недвусмысленно  сказано в упомянутом выше Постановлении № 130.

Данные о работе паспортно-визовых служб за 1989–1994 гг. показывают, что при предоставлении прописки они подходили к лицам разных национальностей неодинаково. По справке отдела паспортно-визовой службы (ОПВС) ГУВД КК, на 1.10.94 из 184 125 “мигрантов, прибывших в край на жительство на межнациональной почве”²⁶, не имели прописки 56 401 чел. (30,6%). У “русскоязычных” этот показатель составлял 13,1%, у армян — 49,9%, турок —  94,8%²⁷.

Наибольшего интереса заслуживает деятельность “комиссий миграционного контроля”. От их пристрастности можно судить, сравнив долю положительных решений о прописке лиц различных национальностей. Важно отметить то, что все, обращающиеся в комиссии, находятся в равном положении, и возможные диспропорции могут объяснены только предпочтениями чиновников, заседающих там.

В крае в настоящее время 52 административно-территориальные единицы - районы и города краевого подчинения -  сведены в 48 муниципальных образований, соответственно в крае действуют 48 районных и городских комиссий миграционного контроля. У нас есть данные о работе комиссий за 1996 и 1997 гг. в 32 городах и районах края, включая краевой центр²⁸; к сожалению, краевая комиссия миграционного контроля предоставила неполные данные, и о ее работе в этом отношении судить крайне сложно.

В целом за 1996 и 1997 гг. в комиссии миграционного контроля по 32 административно-территориальным единицам обратились всего  49 551 чел. (включая тех, кто менял место жительства в пределах края), из них положительное решение получили  37 872 чел., или 76,4%.  Но у русских (38 110 чел., или 76,9% обратившихся) этот показатель составляет 81,1%, а у армян (3876, или 7,9% обратившихся) — 41,0%. Вот какая картина получается, если группировать этнические группы: у восточных славян (русских, украинцев и белорусов) доля положительных решений составляет 80,8%, у “закавказцев” (абхазов, азербайджанцев, армян и грузин) — 43,4%, у “кавказцев”, то есть представителей народов, живущих на Южном и Северном Кавказе или являющихся выходцами оттуда (включая курдов и турок, но исключая греков) — 45,0%, у всех остальных (это главным образом немцы, татары, мордва, марийцы, чуваши  и греки) — 70,4%. По отдельным административным единицам есть данные о том, скольким людям было дано направление в краевую комиссию, а сколько получили окончательный отказ уже на уровне района или города. В Белореченске в 1996–1997 гг. отказ получили 5,2% обратившихся в комиссию миграционного контроля русских и 45,2% армян, в Анапе — соответственно 21,8% и 50,7%, в Армавире — 5,0% и 41,0%, Павловском районе — 5,9% и 29,3%, Кущевском районе — 1,7% и 23,4%.  Диспропорции по этническому признаку, таким образом, налицо. Можно сказать, что система работает на отсев “кавказцев”, главным образом армян²⁹.

Турки-месхетинцы — не единственная категория бывших советских граждан, прибывших в край до распада СССР, но не получивших в КК прописки и не признанных местными властями гражданами РФ. Подавляющее их большинство — лица, относящиеся к определенным национальным меньшинствам. В их числе необходимо назвать армян, бежавших в 1988–1990 гг. из Азербайджана; их точная численность неизвестна,  нет также полных данных о том, где они расселены³⁰. Сравнительно большие группы (по несколько десятков семей) армян-беженцев из Азербайджана живут в населенных пунктах  Новокубанского и Кореновского районов. Прописки не получили несколько сотен курдов, вынужденно покинувших Армению в  1988–1990 гг. (Кореновский район и город Горячий Ключ),  и хемшилов³¹, переселявшихся в 1990–1991 гг. из Киргизии (Апшеронский и Белореченский районы)³², и по меньшей мере несколько десятков крымских татар, пытавшихся обосноваться в крае в конце 80-х — начале 90-х гг. с расчетом позднее переехать в Крым.  Положение этих людей очень похоже на положение месхетинцев, разница в том, что их, в отличие от месхетинцев, “удостоившихся” внимания властей, специальных нормативных актов и специальных мер,  администрация края старается не замечать.

Избирательный подход по этническому признаку прослеживается в ситуации с беженцами из Абхазии. Более чем для 40 тыс. чел., вынужденно покинувших Абхазию в основном осенью 1992 г., отчасти — в 1993 г., Краснодарский край стал первой безопасной территорией.  Половину или более половины  бежавших из Абхазии в КК составили этнические грузины, на втором месте стоят армяне, но из почти 2 тыс. чел. из Абхазии, которые получили статус вынужденных переселенцев на территории КК, был только 121 грузин и 598 армян³³. Общая численность грузинских беженцев в крае, по данным лидеров грузинского общества “Иверия”  (г. Сочи), превышает  20 тыс. чел.³⁴ (по оценкам сотрудников посольства Грузии (Москва) — 17 тыс.). Их большая часть (примерно 11–12 тыс., по оценкам общества “Иверия”) сосредоточена в пределах Большого Сочи. Подавляющее большинство  этих беженцев более пяти лет лишено легального статуса и регистрации по месту жительства. Эти люди не имеют постоянных заработков; они регулярно подвергаются задержаниям и штрафам в ходе “проверок паспортного режима”.

Жители Абхазии, покинувшие ее до вступления в силу Закона РГ “О гражданстве Грузии” (27 марта 1993 г.), таким образом, не стали гражданами Грузии в порядке признания, на основании п. “а” Ст.3 закона³⁵. На основании Постановления Президента Грузии № 637 “О порядке рассмотрения и  урегулирования  вопросов, связанных  с предоставлением гражданства  Грузии” от 9.11.98  лица, вынужденно покинувшие Грузию в результате грузино-абхазского конфликта, в принципе могут подтвердить свою принадлежность к гражданству Грузии и получить паспорта граждан РГ, но на основе довольно сложной процедуры³⁶, которой будет нелегко воспользоваться многим из беженцев, оказавшихся в КК. Беженцы из Абхазии, не имея доказательств принадлежности к гражданству РГ, с точки зрения российских властей должны рассматриваться в качестве лиц без гражданства и “граждан бывшего СССР”, на которых распространяются  те же правила регистрации по месту жительства и пребывания, что и на российских граждан. Этого, тем не менее, не происходит, и беженцев спасает только то, что и краевые, и федеральные власти стараются не признавать их существования³⁷, а не стремятся их целенаправленно “выдавить” из края, как месхетинцев³⁸.

Запретительная и репрессивная миграционная политика имеет одно важное следствие — регулярные проверки “паспортного режима”, жертвами  которого становятся прежде всего люди, антропологически отличающие от большинства. Эта проблема, разумеется, в настоящее время актуальна почти для всех российских регионов. Институт “регистрации по месту пребывания”, предусмотренный и федеральным законом, и местными установлениями, автоматически делает всех граждан подозреваемыми в нарушении режима регистрации и дает милиции формальное право проверять документы и регистрацию у любого при любых обстоятельствах. Стремление к поиску приезжих, не имеющих регистрации по месту пребывания, у которых можно вымогать штраф или взятку, в российских условиях провоцирует в первую очередь проверки тех, кто выделяются по  внешнему виду, — представителей кавказских народов, к этому же подталкивают антимигрантская и антикавказская фобии, разжигаемые властями и средствами массовой информации.

На “национальную политику”, как и на общую ситуацию в крае, влияет, несомненно, фактор, называемый некоторыми публицистами “возрождением казачества”.  Не имея в данном случае возможности уделить этой теме много внимания, хочу только отметить, что концепции “возрождения”, которым следуют и официальные власти, и участники казачьего движения, вступают  в противоречие с основными конституционными принципами. Идеологи всех основных организаций, именующих себя “казачьими”, определяют казачество двояко — как особую “культурно-этническую общность” в составе русского народа и как общественное  движение, и официальные власти тоже  придерживаются этого подхода³⁹.

И участники казачьего движения, и власти, таким образом,  стремятся обеспечить  лицам, относящимся к “казачеству”, специальные и групповые права (особый порядок службы, особый доступ к земельным ресурсам, возможность создания особых механизмов самоуправления), недоступные другим гражданам. Определение ли казачества в качестве этнической общности,  или общественного объединения, или каким-либо иным образом противоречит  конституционному принципу равенства граждан перед законом (Ст. 19  Конституции РФ).  По сути являясь конгломератом общественных объединений, оно оказывается выведенным из сферы действия федерального законодательства, поскольку его основу составляют включенные в государственный реестр объединения, имеющие не предусмотренные законом официальный статус, особые властные полномочия и особые экономические права. Хотя по своей структуре и характеру казачьи объединения — военизированные организации, во многих случаях ведущие боевую подготовку (что также противоречит федеральному законодательству), даже те из них, которые имеют официальный статус, не находятся  в подчинении органов государственной власти: Президент РФ может лишь “утверждать” избранных атаманов войсковых обществ (но не назначать и не отстранять от должности), а Управление Президента РФ по вопросам казачества (ранее Управление казачьих войск при Президенте РФ) не имеет командных полномочий, а исполняет только координационные функции⁴⁰. Только одна концепция развития казачества могла бы соответствовать принципам правового государства — та, которая рассматривала бы казачество только как набор общественных объединений, имеющих точно такие же права и статус, как и все другие  НПО,  но в настоящее время такой подход отвергается и казачьими лидерами, и государственными чиновниками.

Закон Краснодарского края № 15-КЗ “О реабилитации кубанского казачества” от 9.10.95 фактически определяет казачество как генетическую и этническую общность, устанавливает возможность существования в крае только одного казачьего “этнического общества” (Ст.9), признает возможность установления особого порядка доступа казаков в органы власти и  оказания казачьим обществам материальной поддержки из краевого и местных бюджетов (Ст. 11 и 12). Краевой Закон “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае” от 9.08.95 ввел институт “казачьего земельного фонда”.

Основной казачьей организацией  в крае является Всекубанское казачье войско (ВКВ), пользующееся особым положением: с 1996 г. его Устав утверждает ГАКК, а уставы его подразделений  — главы муниципальных образований. Согласно Постановлению ГАКК  № 89 “Об организации государственной и иной службы членов казачьих обществ Всекубанского казачьего войска  в Краснодарском крае” от 24.03.97 (приостановлено Указом Президента РФ № 853 от 8.08.97) был учрежден краевой реестр казачьих объединений, и в него вошло ВКВ со своими местными организациями. Многие активисты ВКВ были назначены  на ответственные посты в краевой и районных администрациях,  в частности, войсковой атаман Всекубанского казачьего войска В.П.Громов с 1996 г. остается заместителем главы администрации края. По Указу Президента РФ № 448 “Об утверждении Устава Кубанского войскового казачьего общества” от 24.04.98 ВКВ Кубанское казачье войско⁴¹ было включено  в общероссийский реестр казачьих организаций. Кроме ВКВ в крае имеются и другие казачьи группировки, но они менее массовы⁴² и не пользуются поддержкой властей.

ВКВ получает прямую и косвенную материальную и финансовую поддержку региональных и местных властей в виде финансирования из бюджета   и внебюджетных фондов, выделения материальных ресурсов и объектов недвижимости, налоговых льгот⁴³, предоставления права заниматься прибыльной деятельностью, такой, как охрана муниципальных объектов (рынков, автостоянок и пр.). Финансирование казачества в КК⁴⁴ особенно выразительно выглядит на фоне того, сколько средств выделяется краевыми властями даже не на поддержку меньшинств, а вообще на мероприятия, связанные с “национальной политикой”⁴⁵. На  такие мероприятия (фольклорные фестивали, краеведческие экспедиции и пр., примерно половина которых не связана с меньшинствами) из краевого бюджета и внебюджетных фондов было выделено в 1994 г. — 19,8 млн руб., соответственно на нужды казачества — 370,6 млн руб. , в 1995 г. —  соответственно 110,2 млн и 3170,17 млн, в 1996 г. — 117,6 и  420,0, в 1997 г. — 87,5 и 2727,8 млн⁴⁶. Краевой бюджет на 1998 г. предусматривал прямое финансирование ВКВ в объеме 1655 тыс. (деноминированных) руб. и  отпускал на “проведение мероприятий по регулированию    межнациональных отношений” 500 тыс. руб.⁴⁷ (данными о внебюджетном финансировании казачества в 1998 г. я пока не располагаю).

Большую проблему с точки зрения соблюдения законности составляют и претензии казачьих группировок на особые властные полномочия, и постоянная готовность властей эти претензии признавать и удовлетворять. Казачьи дружины на основании Постановления главы администрации края № 220 “О чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью” от 7.04.94 и № 95 “О неотложных мерах по усилению охраны общественного порядка и борьбы с организованной преступностью в крае” от 10.02.95 получили право действовать совместно с милицией. На федеральном уровне участие казачьих  организаций в охране общественного порядка было санкционировано указанием МВД РФ от 28.06.94 № 1/2899 “Об участии казачества в обеспечении общественного порядка” и совместного указания МВД и Главного управления казачьих войск при Президенте РФ от 5.01.97 № 1/127 “О взаимодействии членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ РФ, с органами внутренних дел”. Постановление ГАКК № 89 от 24.03.97 и Указ Президента РФ № 448 от 24.04.98 провозгласили необходимость службы членов казачьих организаций на основе договоров с органами государственной власти и местного самоуправления. Хотя в КК подобные договоры с органами власти пока не заключены, на практике казачьи военизированные структуры нередко самостоятельно предпринимают незаконные силовые акции (незаконные проверки, задержания, обыски, взимание штрафов и пр.) в основном против лиц “неславянских национальностей”.  

Проблема обостряется тем, что казачьи объединения, в том числе ВКВ являются радикально-националистическими по идеологии. Массовые проверки “паспортного режима”, коллективные  петиции, сходы и митинги, на которых казачьи активисты требуют выселения или выезда меньшинств, носят регулярный характер  В некоторых случаях подобные акции  приводят к прямому физическому насилию⁴⁸. Власти трактуют подобные проявления как  “этнический конфликт” или как “естественную”  общественную реакцию на растущую “кавказскую преступность” или “вторжение чужеродной культуры”. До настоящего времени ни один человек не понес наказания за разжигание национальной розни или насильственные акции.

Разумеется, в “национальной политике” в КК присутствуют те же компоненты, что и почти во всех других регионах РФ. В крае созданы и официально зарегистрированы около трех десятков общекраевых, районных и городских национально-культурных обществ,  власти в основном не препятствуют их деятельности и регулярно поддерживают с ними контакты (особенно на уровне муниципальных образований)⁴⁹. В мае 1998 г. начался процесс учреждения национально-культурных автономий, до этого момента администрация края выражала в неофициальном порядке резко негативное отношение к самой идее НКА, и национально-культурные общества стремились не портить с АКК отношения. Национально-культурные общества и национально-культурные автономии не получают материальной поддержки от краевых властей (небольшие средства выделялись только на общекраевые фольклорные фестивали, организуемые властью же), и на этом фоне спонсирование казачества, также заявляющего о себе как об этнической ассоциации, выглядит откровенно дискриминационным. Определенную поддержку мероприятиям, проводимым  ассоциациями национальных меньшинств,  оказывают муниципальные власти  городов Краснодара и Сочи⁵⁰.

В крае есть школы, где преподаются языки меньшинств в качестве основного или факультативного предмета. По данным Департамента образования и науки АКК⁵¹, к концу 1997 г.   армянский язык изучался в сорока двух школах с 4,8 тыс. учеников, из них полностью на армянском преподавание велось в шести школах Сочи (2 тыс. учащихся), как основной предмет преподавался в тринадцати школах (1280 учащихся), факультативно и в кружках в двадцати трех школах (1130 учащихся). Адыгейский как предмет преподавался в десяти школах (1 тыс. школьников) и факультативно - в двух школах (около 100 учащихся), греческий - в семи школах факультативно и в кружках (около 300 учащихся), грузинский - в одной школе в г. Сочи как предмет (140 учеников), черкесский - в одной как предмет (30 учеников). Такие факты нельзя не оценить положительно, хотя, как и в других местах, образование для меньшинств носит маргинальный характер, по ряду причин остается мало востребованным и сталкивается со множеством организационных трудностей (нехватка учителей и учебных пособий,  проблемы с аттестацией преподавателей и пр.). Стоит отметить, что заслуги нынешней администрации края в существовании школ меньшинств нет - они  унаследованы от  Советской власти, и только в 1991–1992 гг., когда краевой Совет декларировал “демократическую национальную политику”, произошло расширение  факультативного преподавания отдельных языков. При всем том, что любые меры властей, направленные на поддержку языков и культур меньшинств, заслуживают одобрения (в частности, в свете международных обязательств РФ), они в значительной степени утрачивают даже символическое значение на фоне дискриминационной “прописочной” политики и нагнетания вражды и подозрительности по отношению к “неславянам”, особенно выходцам с Кавказа. Существование нескольких армянских школ, с одной стороны, и ежедневная угроза для любого смуглого брюнета (в том числе и армянина) быть задержанным в ходе “проверки паспортного режима”, с другой, — есть вещи абсолютно несопоставимые, и первое абсолютно не искупает второе.

В 1997–1998 гг. Краснодарский край часто упоминался в связи с высказываниями его губернатора Николая Кондратенко⁵², не скрывающего своих радикально-националистических и антисемитских (в терминологии самого Кондратенко — “антисионистских”) взглядов. Действительно, трудно не обратить внимание на такого рода заявления:

“То, что случилось с нами и происходит еще сейчас, это звенья одной цепи — русофобской политики. Внимательно присмотритесь  к ее оголтелым глашатаям и вы увидите, что у них нет русской души, им чужд русский дух. У них есть только запись в паспорте с намеком на то, что они русские... Сегодня мы предупреждаем эту грязную космополитическую братию — ваше место в  Израиле и в Америке  ... против православных славян началась третья мировая война”⁵³.

В данном случае воздерживаясь от оценки личности и взглядов Н.И.Кондратенко, я хочу подчеркнуть, что было бы  неверным сводить существующие проблемы к следствиям его деятельности. Представление о том, что проводимая в крае миграционная и “национальная политика” являются  творением Н.И.Кондратенко и его администрации, не соответствуют действительности, хотя Н.И.Кондратенко, разумеется, внес определенный вклад в то, что ситуация в крае стала такой, какой она есть в настоящее время. В 1989–1991 г., когда он был председателем краевого исполнительного комитета и затем председателем краевого Совета, определилось направление дальнейшего развития политики в области миграции и этнических отношений - ограничение прописки и дискриминация против “кавказцев” (см. в Приложении 2 Постановление № 148 краевого исполкома от 14.04.90). После избрания губернатором Н.И.Кондратенко резко повысил уровень радикализма официальной националистической риторики. Идеология и основные принципы краевой миграционной и национальной политики были  сформулированы  в 1991–1992 гг. в период деятельности краевого Совета под председателем считающегося “демократом” А.М.Ждановского, и вклад последнего в развитие ситуации никак не меньше “заслуг” Н.И.Кондратенко.  Вся законодательная база миграционной политики, поддержки казачества, этнических отношений, землепользования была создана Законодательным Собранием края до 1997 г., а новая редакция краевого Устава была принята хоть и, вероятно, по инициативе  администрации Н.И.Кондратенко, но теми депутатами, которые были избраны в 1994 г.