Роль международных организаций и консультации в Гааге

В 1998 г. произошел качественный скачок — резко возрос интерес международного сообщества к проблеме месхетинских турок и был выпущен целый ряд специально посвященных им информационных и аналитических материалов. В январе был опубликован в печатном виде и размещен в Интернете специальный доклад Международной организации по миграции (МОМ) “Deported Peoples of the Former Soviet Union: The Case of the Meskhetians” (“Депортированные народы бывшего Советского Союза: месхетинцы”)¹. В ноябре 1998 г. вышел аналогичный доклад Проекта по вынужденной миграции Института “Открытое общество” (ПВМ ИОО) “Meskhetian Turks. Solutions and Human Security” (“Месхетинские турки. Решение проблем и обеспечение безопасности”)². Эти публикации рассматривали проблемы месхетинцев в целом, доклад МОМ вообще не упоминал про проблемы турок в КК, а в материалах ПВМ ситуации в крае уделялось сравнительно мало внимания³. Проблемы месхетинцев в КК были рассмотрены также в докладе американской неправительственной правозащитной организации Human Rights Watch “Russian Federation: Ethnic Discrimination in Southern Russia” опубликованном в августе 1998 г.⁴;  в декабре тот же текст был выпущен и на русском языке — “Этническая дискриминация на юге России”⁵. В ноябре 1998 г. детальное исследование положения месхетинцев в Грузии, Азербайджане и России провело руководство неправительственного Федеративного союза европейских национальностей (Federal Union of European Nationalities); ранее, 24 мая резолюция, выражающая глубокую озабоченность и протест в связи с дискриминацией турок в КК, была принята на очередном 43-м конгрессе ФСЕН в Праге. Ряд публикаций о месхетинцах и о проблемах КК появился в иностранных научных изданиях и в прессе⁶.

Международные организации стали также заниматься практическими вопросами, связанными с месхетинцами. В июне 1997 г. по просьбе Министерства по делам национальностей РФ ситуацией в Краснодаре стало заниматься московское представительство Верховного Комиссариата ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Хотя месхетинские турки в КК не являются беженцами юридически (они не пересекали ни одной международно признанной границы) и, в соответствии со Ст.6 Устава УВКБ, на них не распространяется компетенция Верховного комиссара, а сам факт вынужденного характера их переселения в 1989–1990 гг. не имеет отношения к их сегодняшним проблемам,  УВКБ обосновывает свою вовлеченность в проблему Программой действий, принятой в июне 1996 г. Женевской конференцией по проблемам, связанным с миграцией внутри стран СНГ, и рекомендовавшей УВКБ, как и другим причастным организациям, уделять внимание “репрессированным народам”, а также потенциальным очагам конфликтов, угрожающим появлением новых беженцев. В октябре 1997 г. КК посетил с ознакомительной поездкой глава юридического отдела московского представительства УВКБ, а с марта 1998 г. УВКБ начал финансировать ряд проектов социального развития в  Крымском и Абинском районах. По данным местной прессы, УВКБ ООН принял решение о выделении муниципальным властям Крымского и Абинского районов грантов общим объемом 230 тыс. долларов США⁷ на цели, связанные с развитием социальной инфраструктуры и, соответственно, с улучшением “межобщинных отношений”. К сентябрю 1998 г. была получена одна треть этой суммы⁸. Позднее официально было сообщено о том, что к концу ноября на счета администраций Крымского и Абинского районов поступили 1 млн 373 тыс. руб. (примерно 68 тыс. долл.), из них было израсходовано 1 млн 252 тыс. руб.  (62 тыс. долл.)⁹.  Проще говоря, деньги выделялись на ремонт водопровода, нескольких школ и медицинских учреждений в местах, где живут месхетинцы, и на закупку школьных учебников.

Как следует из письма главы московского представительства УВКБ ООН К.Дж. Карпентера от 3.11.98, адресованного председателю ПЦ “Мемориал” О.П.Орлову (копия у автора) и из содержания беседы А.Г.Осипова с Виктором Андреевым, старшим советником по вопросам определения политики и координации деятельности УВКБ ООН в странах СНГ, и Адриано Сильвестри в Москве 16 сентября 1998 г., сотрудники УВКБ в своих действиях руководствовались примерно следующей логикой. Был сделан вывод о том, что ситуация в КК реально грозит насильственным конфликтом, который может привести к кровопролитию и появлению новых беженцев. Не имеет принципиального значения, почему сложилась такая ситуация, невозможно и  нецелесообразно оказывать давление на власти и требовать соблюдения закона. Напротив, необходимы уступки и меры, направленные на смягчение напряженности. Поскольку недовольство населения отчасти вызвано объективными причинами (переполненностью школ и больниц, слабым знанием русского языка турецкими школьниками и вообще турками), выделение средств на нужды школ и больниц в местах проживания турок должно продемонстрировать населению, что возникающие проблемы преодолимы, а с месхетинцами можно жить бок о бок, не испытывая серьезных проблем.  Смягчение напряжения должно привести к постепенной интеграции турок в местные сообщества, впоследствии можно будет ставить вопрос о снятии дискриминационных ограничений.

Местные же власти, как и чиновники Миннаца, как явствует из ряда публикаций и заявлений, понимают позицию УВКБ прямо противоположным образом. УВКБ демонстрирует внимание к местам проживания турок и к социальным проблемам в этих местах, следовательно, признает, что турки сами по себе составляют проблему. УВКБ не оспаривает версию враждебных отношений между турками и окружающим населением —  значит, соглашается с мнением администрации, что население как таковое не принимает турок. УВКБ не заявляет, что в КК нарушаются российские законы и международные нормы —  значит, эти нормы не нарушаются. УВКБ не протестует против политики  в отношении месхетинцев и дает деньги местным администрациям —  следовательно, демонстрирует полную поддержку этой политики. О том, что УВКБ и лично Адриано Сильвестри одобряют действия краевых властей, много раз прямо заявляли краевые средства массовой информации со ссылкой на чиновников краевой администрации¹⁰, однако УВКБ никогда не выступал с протестом против таких заявлений. Действительно, трудно спорить с краевыми чиновниками и СМИ в том смысле, что деятельность УВКБ выглядит как молчаливая поддержка, и с тем, что она объективно является таковой.

С формальной точки зрения сотрудникам УВКБ трудно предъявлять претензии: деятельность Верховного комиссара аполитична (Ст.2 Устава УВКБ) и в его обязанности не входят оценки национального законодательства и контроль за его выполнением. УВКБ может поддерживать любые мероприятия, имеющие целью облегчение положения беженцев (Ст.8, п. “b” Устава), и использовать для этой цели находящиеся в его распоряжении средства (Ст. 9 и 10). В то же время никто не обязывает УВКБ выделять средства по любому запросу без каких-либо предварительных условий, УВКБ имеет право “отклонять любые предложения, которые он считает неподходящими” (Ст.10 Устава¹¹).

Нет никаких оснований ставить под сомнение добрую волю и наилучшие намерения УВКБ ООН, но применяемый подход объективно едва ли способствует решению поставленных задач. Месхетинцы являются группой, целенаправленно пораженной в правах, поэтому никакая интеграция невозможна  без восстановления всей полноты их прав. Турки подвергаются систематическим преследованиям, и нарушение закона со стороны государства является главным фактором, провоцирующим агрессию со стороны любых других групп населения, а не наоборот. Наконец, любое косвенное оправдание деятельности экстремистских группировок, стремление выдать ее за “естественный конфликт” и “умиротворить” посредством уступок будет неизбежно означать провоцирование новых, более агрессивных требований.

Гораздо существеннее то, что денежные вливания со стороны международных организаций никак не могут способствовать нормализации ситуации в смысле выполнения требований закона. Если деньги поступают местным властям потому что ситуация не урегулирована и угрожает конфликтами, то для властей появляется прямой резон сохранять “кормушку” — ничего не менять и выпрашивать новые деньги, ссылаясь на сохраняющуюся напряженность. Такую логику демонстрируют не только местные власти в Краснодаре — о стремлении сделать из международных организаций “дойную корову” и вынудить их финансировать переселение месхетинцев много раз по различным поводам по меньшей мере с 1994 г. заявляли чиновники Миннаца (см. выше).

Но трудно не увидеть, что позиция УВКБ является в сложившейся ситуации наиболее удобной. Если внешняя организация настаивает на том, что  проблема должна трактоваться как  этнический конфликт и решаться политическими средствами, в частности путем уступок, и если случается вспышка насилия, то эту организацию будет не в чем упрекнуть — она предупреждала об угрозе и старалась ее предотвратить. Если же организация будет настаивать на выполнении закона и происходят беспорядки, то организацию вполне можно обвинить в том, что она способствовала нагнетанию напряженности своей негибкой позицией. В первом же случае доказать, что именно “стратегия уступок” и соображения политической целесообразности приближали насилие, будет чрезвычайно сложно.

В 1998 г.  в решение проблем, связанных с возвращением месхетинцев в Грузию  и с их жизнью в странах СНГ,  включилось Управление Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (УВКНМ). Основное внимание  УВКНМ было обращено на решение вопросов, связанных с переселением в Грузию. Сам по себе факт вовлечения УВКНМ ОБСЕ  в месхетинскую проблему можно оценивать двояко. С одной стороны, внимание авторитетной международной организации означает признание значимости проблемы, соответственно возрастают возможности информирования международной общественности и снижается вероятность проведения каких-либо репрессивных акций против турок “втихую”. С другой стороны, мандат Верховного Комиссара ОБСЕ предполагает только действия   политического характера (в основном превентивные меры и переговорные процедуры) по предотвращению и урегулированию конфликтов, а не юридическую оценку действий государства и не давление с целью вынудить его соблюдать собственные законы и обязательства. Следовательно, участие в ситуации УВКНМ по умолчанию предполагает, что она лежит в политической, а не правовой плоскости. Если в отношении переселения месхетинцев в Грузию это безусловно справедливо, то ситуация в КК требует прямо противоположного подхода. Кроме того,  соединение в одном пакете столь разных проблем, как дискриминация в КК и будущее (возможное) переселение в Грузию, создает риск подмены одного вопроса другим.

7–10 сентября 1998 г. в Гааге под эгидой УВКНМ при участии УВКБ и ПВМ ИОО состоялась неформальная консультативная встреча, в которой приняли участие кроме сотрудников трех этих организаций официальные представители Грузии, России и Азербайджана, а также представители  месхетинских общественных ассоциаций, в частности общества “Ватан”. Статус неформальных консультаций изначально исключал принятие каких-либо рекомендательных и тем более обязывающих резолюций. Основными целями встречи были: более четкое определение задач, которые стоят перед международными организациями, правительствами и общественными объединениями в связи с проблемами месхетинских турок; формулирование вопросов, требующих первоочередного внимания; установление рабочих контактов и укрепление доверия между участниками процесса; выработка предложений, направленных на улучшение сложившейся ситуации. На встрече обсуждался весь спектр вопросов, связанных с месхетинскими турками в странах СНГ, в первую очередь вопрос их переселения в Грузию, однако проблемам месхетинцев, живущих в КК, было уделено сравнительно мало внимания. В итоговом коммюнике (“Документе Гаагской встречи по вопросам, относящимся к месхетинским туркам”) о турках в КК было упомянуто как о лицах без гражданства: было заявлено о необходимости “урегулирования правового статуса месхетинских турок в соответствующих странах проживания”, причем “особая озабоченность в этом контексте была выражена  в связи с месхетинскими турками в Краснодарском крае Российской Федерации и в Грузии” и была подчеркнута “необходимость принятия мер по предотвращению/сокращению безгражданства”¹².  

15–21 декабря 1998 г. в Москве и КК работала объединенная миссия представителей УВКНМ, УВКБ и ПВМ ИОО, возглавляемая сотрудником УВКБ, уполномоченным по вопросам политики в отношении стран СНГ Богданом Нахайло. На основании собранной информации миссия подготовила доклад, имеющий весьма критическую по отношению к российским  властям направленность.

Следующие международные неформальные консультации по проблемам месхетинских турок состоялись 14–17 марта 1999 г. в Вене, также по инициативе и при участии  УВКНМ, УВКБ и ПВМ ИОО. В Венских консультациях участвовали представители правительств Азербайджана, Грузии, Российской Федерации, Турции, Украины и лидеры общественных организаций месхетинцев — Международного общества месхетинских турок “Ватан” (Азербайджан, Россия, в том числе КК, и Украина), Фонда Бараташвили, Союза грузинских репатриантов (Грузия). Официальную российскую делегацию возглавлял первый заместитель министра по национальной политике РФ К.М.Цаголов, в нее также входили первый заместитель начальника Паспортно-визового управления МВД РФ В.Я.Кривцов, заместитель Департамента международного гуманитарного сотрудничества МИД РФ М.А.Лебедев, а также представители властей КК - заместитель губернатора края Н.И.Харченко, глава администрации Крымска и Крымского района Д.Н.Цимбал и глава Абинского района В.П.Радченко. В дискуссии  принимали участие представители Совета Европы, МОМ и Миссии ОБСЕ в Грузии, а также двух неправительственных организаций — ПЦ “Мемориал” и Института мира и демократии (Азербайджан). Сопредседателями Венских консультаций, как и консультаций в Гааге, были Верховный комиссар ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств Макс ван дер Стул, директор  ПВМ ИОО Артур Хелтон и заместитель директора Бюро Европы УВКБ ООН  Хашим Уткан.     

Распространенные среди участников “Документ для размышлений”, подготовленный УВКБ специально для Венских консультаций, “Выводы и рекомендации” совместной миссии УВКНМ, УВКБ и  ПВМ ИОО, работавшей в Краснодарском крае и Москве 15–21 декабря 1998 г., а также выступления представителей международных организаций показали, что организаторы консультаций разделяют в целом оценки и выводы “Мемориала” относительно ситуации с месхетинскими турками в КК. В частности, они признают, что невозможность использования турками своих прав на гражданство является результатом нарушения  российского законодательства со стороны властей, что основные права месхетинцев в крае систематически нарушаются, что месхетинцы как группа подвергаются дискриминации со стороны органов власти и что напряженность в отношениях между месхетинцами и окружающим населением нагнетается искусственно властями и казачьими группировками.

В “Документе для размышлений”, подготовленном УВКБ, говорилось о том, что стратегия в отношении турок-месхетинцев должна включать в себя краткосрочный и долгосрочный подходы; первый должен быть нацелен на улучшение положения месхетинцев и способствовать их интеграции в странах, где они сейчас проживают, второй — на создание политических и юридических условий для возвращения в Грузию тех, кто того захочет. В документе специально подчеркнуто, что два подхода направлены на решение двух разных проблем, но сокращение безгражданства среди месхетинцев и улучшение их положения в местах нынешнего проживания не только не входит в противоречие с более долгосрочной перспективой возвращения в Грузию, но и формирует благоприятную атмосферу для возвращения.

В целом позиция российской официальной делегации сводилась к следующему: проблема месхетинцев заключается только в создании условий для их переселения в Грузию; турки являются временными жителями РФ и не могут рассматриваться как национальное меньшинство; проблемы нарушения их прав  в Краснодарском крае не существует вообще; ситуация в крае с месхетинскими турками ничем не отличается от ситуации в других российских регионах, а единичные нарушения законности не могут служить основанием для обобщающих выводов. Глава российской делегации К.Цаголов назвал подход УВКБ к  формулированию кратко- и долгосрочных стратегических решений “перевернутой логикой”; по его мнению, вопросы урегулирования статуса и защиты прав месхетинцев в местах их проживания должны решаться только после реального обеспечения их права на переселение в Грузию, когда месхетинцы смогут определиться в своих предпочтениях. При подготовке итогового “Заявления председателя” российская делегация согласилась только на следующее: поставить вопрос о принятии мер по облегчению условий проживания турок-месхетинцев в Краснодарском крае, в частности, рассмотреть вопрос о возможности отмены денежных штрафов за просроченную регистрацию и предложить администрации края упорядочить процедуру регистрации турок в Краснодарском крае в смысле увеличения срока временной регистрации. Поскольку отказ в постоянной регистрации по месту жительства месхетинским туркам, создающий для них основную массу проблем, и ограничение срока временной регистрации в принципе незаконны, а для месхетинцев наиболее болезненны не “штрафы за просроченную регистрацию”, а непосильные и незаконные сборы за саму временную регистрацию, можно сказать, что российская делегация фактически отказалась рассматривать вопрос о соблюдении прав месхетинцев в Краснодарском крае.

Значение международных неформальных консультаций, начатых встречей в Гааге, для защиты прав турок-месхетинцев в местах их нынешнего проживания можно оценивать двояко. С одной стороны, внимание международных организаций к положению месхетинских турок снижает риск новых грубых и массовых нарушений. С другой — консультации едва ли могут стать средством давления, побуждающего к соблюдению национального законодательства, во-первых, из-за ограниченности мандата УВКБ и УВКНМ, во-вторых, из-за того, что организаторы встреч в Гааге и Вене стремились обеспечить непрерывность процесса обмена мнениями и сближения позиций, а потому по возможности избегать конфронтации между участниками. Итоговые документы Гаагской и Венской встреч (коммюнике в первом случае и “Заявление председателя” во втором) составлялись таким образом, чтобы они отразили позиции всех участников и не вызвали возражений ни с чьей стороны. Таким образом, они из-за своего компромиссного характера заведомо не могли содержать острых оценок сложившейся ситуации, и люди, не знакомые с контекстом, могут составить себе не вполне верное представление о положении дел. В частности, используемое организаторами встреч по отношению к месхетинским туркам в КК выражение “де-факто лица без гражданства”  корректно с точки зрения международного права, так как обозначает людей, которые не могут реально использовать свои права гражданства независимо от положений национального законодательства; на деле же оно может интерпретироваться таким образом, что положение турок в регионе обусловлено пробелами или внутренними коллизиями в российских законах, что неверно.