Оценка официальной политики в отношении турок-месхетинцев
Проблемы месхетинских турок делятся на три связанные между собой блока: признание гражданства, регистрация по месту жительства и соблюдение прав и основных свобод. Действия властей в отношении месхетинцев в КК характеризууются теми аргументами, которые они приводят в свое оправдание. И эти аргументы можно систематизировать: на федеральном уровне и в КК они делятся на (псевдо)юридические, социальные и политические, а также на сравнительно серьезные и малоубедительные.
К несерьезным доводам, построенным на заведомо ложной информации и предназначенным для аудитории, не осведомленной об обстоятельствах дела, безусловно, относятся ссылки на Постановления СМ СССР № 503 и СМ РСФСР № 220 1989 г. о месхетинских турках, которые якобы вводили для турок в России “черту оседлости”. Упомянутые постановления — акты ненормативного характера, не устанавливавшие никаких норм в принципе. Как следует из п.3 Постановления 503, они касались турок, организованно переселяющихся в Россию из Ферганы и, соответственно, к остальным месхетинцам не относились. Текст постановлений доступен (см. Приложение 1), нетрудно убедиться, что трактовать формулировку “о предоставлении мест проживания туркам-месхетинцам” как введение ограничений на свободу передвижения и выбор места жительства можно только при чрезвычайно развитом воображении. По-видимому, составители постановлений это-то и имели в виду, но установить юридически считали в принципе нецелесообразным. Во-первых, Ст.34 действовавшей в 1989 г. Конституции СССР 1977 г. устанавливала равенство граждан СССР перед законом независимо от расовой и национальной принадлежности, а Ст. 36 прямо объявляла наказуемым “какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав, установление прямых или косвенных преимуществ граждан по расовым и национальным признакам”. Во-вторых, регулирование “порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан” относилось к полномочиям Верховного Совета СССР (п.7 Ст.113 Конституции СССР в редакции от 1.12.88), а СМ СССР мог только осуществлять меры “по обеспечению и защите прав и свобод граждан” (п.3 Ст.131). Рискнет ли кто-нибудь из ссылающихся на Постановления 503 и 220 утверждать, что СМ СССР действовал, заведомо нарушая Основной закон страны и выходя за рамки своей компетенции? Наконец, вряд ли кто-нибудь наберется смелости настаивать на том, что давно утративший силу правительственный акт (в более чем сомнительной интерпретации) имеет в настоящее время большую силу, чем также давно утратившая силу старая Конституция страны и чем ныне действующая Конституция. Точно также абсурдны ссылки на утратившее силу с 1 января 1992 г. Постановление СМ СССР № 1476 от 24.12.87, противоречащее ныне действующему законодательству.
“Федеральная миграционная программа”, утвержденная Указом Президента РФ № 1668 от 9.08.94, на которую нередко делаются ссылки, никак не связана с проблемами турок в КК. Федеральная программа носит рекомендательный характер, она не является законом, соответственно, не создает никакой юридической базы, не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека и гражданина и не может иметь, даже в качестве рекомендации, обратной силы. Мнение о том, что программа “не рекомендовала” КК для расселения мигрантов, весьма спорно: в Приложении 2 к Программе приводился список рекомендуемых регионов, в котором не было КК. “Не рекомендовать для расселения” и “не включить в список рекомендованных” — это разные вещи, и нюанс весьма существенен.
Не имеют отношения к делу упоминания о том, что в 1989 г. эвакуированные турки получали компенсации — по 2000 рублей на семью и 500 рублей на члена семьи, и потому как бы не должны иметь претензий к государству. Денежная компенсация не может оправдать ограничения в правах, кроме того выплаты (которые получило к тому же меньшинство месхетинцев) были, как правило, в несколько раз меньше понесенного ущерба, и в целом эвакуированным в центральные области не были созданы подходящие условия для жизни.
Нельзя отнести к серьезным аргументам рассуждения о “чрезвычайно тяжелой экономической ситуации” в КК. Экономика региона, конечно, не блестящяя, так же как по всей стране, но КК далеко не в самом худшем положении. Экономические трудности не есть, во всяком случае, законное основание для ограничения прав и свобод граждан и для выведения региона из сферы действия законодательства страны. В КК (как и в некоторых других регионах) в качестве оправдания вводимым ограничениям права на свободу передвижения и выбор места жительства указывают на п.3 Ст.17 Конституции РФ, гласящий: “Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц”, в частности, такая ссылка приводится в преамбуле ПГАКК № 236 от 16.06.97. Подразумевается, что использование “мигрантами” своего права на свободу передвижения и выбор места жительства ухудшает социально-экономическую ситуацию в регионе и означает тем самым нарушение прав жителей региона, которые должны защищать местные власти. Положение п.3 Ст.17, однако, раскрывается другими статьями Основного закона и не наделяет органы власти субъектов федерации никакими полномочиями по регулированию прав и свобод человека и гражданина: согласно п. “в” Ст.71 Конституции таковое регулирование находится в исключительном ведении федерации, согласно п.3 Ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, граждане могут защищать свои права и свободы сами предусмотренными законом способами, в частности в судебном порядке.
По существу же оценивать миграцию как нарушение прав других лиц, более чем спорно. Допустим, “мигранты” претендуют на некие блага, предназначенные “постоянным жителям”, и как бы нарушают тем самым их права. С тем же успехом можно сказать, что “постоянные жители” точно таким же образом нарушают права “мигрантов”, поскольку те и другие равны перед законом1; развивая эту мысль, можно дойти до полного абсурда и интерпретировать любую социальную конкуренцию как нарушение чьих-то прав. В подобные построения можно внести логику, только выстроив иерархию лиц с более и менее “ценными” правами, например, установив, что права постоянных жителей определенного региона важнее, чем права всех прочих граждан. Такой подход противоречит конституционному принципам равенства граждан перед законом и запрета дискриминации, в том числе по признаку места жительства (п. 2 Ст.19 Конституции РФ).
Нельзя не отметить, что описанная интерпретация п.3 Ст.17 является очень наглядной иллюстрацией традиционно советского образа мышления, в рамках которого человек рассматривается прежде всего как потребитель благ, даруемых государством, а права человека — как право что-то получать от государства. При таком подходе появление новых претендентов на “дележку пирога” должно, конечно, восприниматься как нарушение чьих-то “прав”.
Расхожий довод о том, что туркам в КК не нужны ни основные права, ни гражданство, потому что те собираются уезжать в Грузию, тоже нельзя воспринять серьезно. Многие тысячи граждан РФ ныне желали бы уехать из страны, это их личное дело, их право и не влечет за собой прекращение, непризнание или лишение гражданства. Принадлежность большинства месхетинцев в России, которые имели прописку к началу 1992 г., к гражданству РФ сомнений ни у кого не вызывает, и никто не предлагает лишать их гражданства, потому что часть из них стремится в Грузию. “Они должны сначала определиться с гражданством, — сказала во время личной беседы 24 декабря 1998 г. заведующая отделом Миннаца Н.Р.Маликова, имея в виду турок, живущих в КК, — или они живут в России, или уезжают в Грузию или Турцию”. Тезис неверный — турки в КК, так же как и в других регионах РФ и так же как и другие постоянные жители РСФСР, определились в 1992 г. в соответствии с ч.1 Ст. 13 Закона “О гражданстве Российской Федерации”, не заявив о своем нежелании состоять в российском гражданстве и став гражданами РФ. Никакие дополнительные условия законом не установлены. Говорить, что туркам надо “определиться с гражданством”, это примерно то же самое, что утверждать в 1992 г. или сейчас — “не надо признавать автоматически российское гражданство живущих в России украинцев, немцев, греков, евреев и прочих ”некоренных национальностей", ведь украинцы могут уехать на Украину, немцы в Германию, греки в Грецию, евреи — в Израиль и т.п., пусть они сначала определятся с гражданством и подадут ходатайство о желании состоять в гражданстве РФ". Такой подход был бы актом расовой дискриминации; ничего подобного не произошло, и это вполне естественно2. Далее — сравнительно серьезные аргументы.
Вопрос о гражданстве месхетинцев. Согласно ч.1 Ст.13 Закона “О гражданстве Российской Федерации” (далее — Закон) “гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации”. Закон вступил в силу с момента официального опубликования 6 февраля 1992 г. Почти все турки, ныне живущие в КК, на начало 1992 г. жили там же, то есть на территории России, но не имели прописки. Что считать “постоянным проживанием” по смыслу закона? В самом законе это понятие не разъясняется, но и не связывается с пропиской или регистрацией по месту жительства3. В Ст. 20 ГК РФ место постоянного проживания определяется как “место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает”, то есть место фактического проживания, а не где он (или она) зарегистрирован(а). Приведенная формулировка Ст.20 ГК 1995 г. содержалась и в Ст.13 ГК РСФСР 1964 г., действовавшем в 1992 г. Никакого иного определения “постоянного проживания” законодательство не знало и не знает. Институт прописки устанавливался в советское время не законом, а подзаконными актами исполнительной власти — “Положением о паспортной системе в СССР”, утвержденной Постановлением СМ СССР № 677 от 24.08.74. и Постановлением СМ СССР № 678 “О некоторых правилах прописки граждан” от 28.08.74., и эти акты формально не приравнивали “проживание” к наличию прописки. Институт прописки (а ныне регистрации по месту жительства) относится к области административного, а не гражданского и государственного права. В настоящее время закон прямо устанавливает, что регистрация не является правообразующим фактором: согласно Ст. 3 Закона “О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации”, “регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан”. Это вполне естественно: из уведомительного характера регистрации однозначно вытекает, что таковая просто удостоверяет, но не создает сама по себе факт проживания. Регистрация обязательна, отсутствие таковой образует состав административного правонарушения, но не создает никаких иных правовых последствий для гражданина. Интерпретации существовавшей до 1992 г. разрешительной прописки как правообразующего фактора не трудно оспорить: подзаконные акты, устанавливающие институт прописки, являются нормой более низкого уровня по сравнению с ГК.
По устоявшему мнению МВД и некоторых других ведомств, “постоянное проживание”, напротив, означает наличие прописки (ныне регистрации по месту жительства). Как заметил сотрудник Администрации Президента РФ на рабочей встрече 22 января 1998 г., посвященной месхетинцам в КК, “бывает проживание де-факто и де-юре; для нас имеет значение только последнее, а это прописка”. Это мнение, однако, не опирается на закон: по гражданскому законодательству проживание де-юре и де-факто — это одно и то же, потому знак равенства между проживанием и пропиской ставится просто по административному обычаю. Сотрудники МВД настолько уверены в тождестве проживания и прописки, что порой считают нужным поправлять закон. Например, заместитель министра внутренних дел РФ П.М.Латышев (письмо на имя депутата ГД В.В.Игрунова № 3/17559 от 2.10.98) так интерпретировал Закон “О гражданстве... “В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Российской Федерации ”О гражданстве Российской Федерации" гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие (зарегистрированные по месту жительства) на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона", хотя в законе все сформулировано по-иному. Начальник ГУВД КК А.Г.Сапрунов в письме на имя депутата ГД В.В.Игрунова № 1/150 от 27.02.98 таким образом цитировал Закон РФ “О праве граждан на свободу передвижения...”: “...под местом жительства понимается жилое помещение... в котором гражданин зарегистрирован”4. Между тем Ст. 2 Закона РФ “О праве граждан на свободу передвижения...” определяет место жительства по аналогии с ГК — как жилое помещение, где “гражданин постоянно или преимущественно проживает”, а не где он зарегистрирован. Интрепритация понятия “место жительства гражданина” только как жилого помещения, где гражданин проживает “на законных основанияях” (имея договор аренды, ордер, решения суда), не соответствует гражданскому законодательству.
Комиссия по вопросам гражданства, как следует из выступления сотрудника ее аппарата К.Г.Елисеева на семинаре “Правовые проблемы трудоустройства и приобретения гражданства вынужденных мигрантов на территории РФ” 3 декабря 1998 г., находит два формальных основания для отождествления проживания с пропиской — “Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации”, утвержденное Указом Президента РФ № 2299 от 27.12.93, и постановление Верховного Совета РФ о введении в действие Закона “О праве граждан на свободу передвижения...”. Каковы эти основания? “Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации” было первоначально введено Указом Президента РФ № 386 от 10.04.92, а затем Указом № 2299 от 27.12.1993 в него были внесены некоторые поправки. В обеих редакциях понятие “регистрация по месту жительства” не используется, а слово “прописка” употребляется один раз — в п.1 Раздела II, где перечисляются документы, подтверждающие гражданство РФ. В их числе называется и “паспорт гражданина СССР со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории России на 6 февраля 1992 г.”. Паспорт с пропиской, однако, как следует из “Положения”, не является единственным документом, подтверждающим гражданство (в числе других вариантов — советский паспорт с вкладышем или штампом, удостоверяющим принадлежность к гражданству). Упоминание о прописке как об обстоятельстве, подтверждающем постоянное проживание, не означает, что создает факт постоянного проживания и что прописка является единственным способом подтверждения постоянного проживания. Наконец документ, подтверждающий гражданство, и само по себе гражданстве — это разные вещи, и отсутствие документа не отрицает саму по себе принадлежность к гражданству. Таким образом, толкование Указов Президента 386 и 2299 как оснований для приравнивания проживания к прописке является некорректным. Также абсолютно некорректа и ссылка на порядок введения в действие Закона “О праве граждан на свободу передвижения...”. Переходное положение, принятое Верховным Советом РФ, устанавливало, что лица, прописанные по месту жительства, с момента введения в действие закона считают зарегистрированными по месту жительства. “Вот вам и легализация прописки!” — заметил К.Г.Елисеев. Никто, однако, никогда не отрицал регистрационной функции прописки, и переходное положение еще раз подтвердило, что прописка просто отражает факт проживания.
Приведенные доводы в защиту прописки как обстоятельства, определяющего гражданство, несостоятельны еще по одной причине. Допустим на минуту (подчеркиваю — допустим), что “Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации” действительно вводит для целей Закона толкование понятия “постоянное проживание”, но оно принято, уже после вступления в силу Закона “О гражданстве...”. Согласно Постановлению Комитета конституционного надзора СССР № 26 (2-1) от 11.10.91, с 1 января 1992 г. утратили силу все положения нормативных актов, устанавливавших разрешительный порядок прописки, таким образом, исчезли все основания для того, чтобы трактовать прописку иным образом, кроме отражения факта проживания гражданина, о чем недвусмысленно и было сказано в п2 Постановления. В соответствии с Законом и ГК все мы граждане СССР, постоянно проживающие в РСФСР на 6 февраля 1992 г., стали гражданами независимого государства РСФСР (затем РФ), а не лицами без гражданства. Мы стали гражданами России именно 6 февраля 1992 г., а не 6 февраля 1993 г., когда истек срок, отпущенный на заявление о нежелании состоять в гражданстве РФ. Это однозначно вытекает из п.3 Ст.50 Закона, согласно которой выдача документов о гражданстве началась 1 марта 1992 г. Признание гражданства произошло, хотя автоматически и в коллективном порядке, но в соответствии с нашим свободным и индивидуальным волеизъявлением, а не вопреки ему, поскольку всем было дано право заявить о нежелании состоять в гражданстве и тем самым выйти из него в уведомительном порядке. Гражданами РСФСР стали и те, кто не имел на 6 февраля 1992 г. прописки на территории России, хотя и постоянно жил там. Если даже Указ Президента сузил сферу применения Закона, то это произошло уже после вступления Закона в силу;,если даже Указ лишил большую категорию людей гражданства без их свободного волеизъявления, то это в принципе невозможно, хотя бы в силу п.2 Ст.1 Закона граждане СССР “в Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство”. Если сделать еще одно допущение и предположить, что такое все-таки произошло, то граждане бывшего СССР, постоянно жившие без прописки на территории РСФСР на 6 февраля 1992 г., все равно оказываются российскими гражданами в силу п.2 Ст.20 того же Закона: “Бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации”.
Мнение сотрудников Комиссии по вопросам гражданства, МВД и других ведомств не является в данной ситуации существенным обстоятельством, поскольку толкование Закона не входит в компетенцию этих структур. В частности, Комиссия по вопросам гражданства на основании ст. 34 Закона вносит на рассмотрение Президента предложения по индивидуальным ходатайствам и представлениям по вопросам гражданства.
Утверждения о том, что месхетинцы, как и другие бывшие советские граждане, жившие, но не прописанные на территории России, не имели в РФ “места постоянного проживания”, а жили по месту “временного пребывания”, несостоятельны. По действующему законодательству, а также по “Положению о паспортной системе в СССР”, место пребывания не является местом жительства гражданина, следовательно, просто не может быть места пребывания при отсутствии места жительства. Месхетинские турки не могут считаться временно пребывающими в РФ, поскольку они не имели на момент вступления в силу Закона и не имеют иного места жительства, кроме как на территории России. Встречающиеся иногда ссылки на то, что к 1992 г. месхетинцы (как и некоторые другие группы бывших советских граждан) не имели места жительства в РСФСР, поскольку являлись беженцами, не имеют оснований: законодательство СССР и РСФСР никакого статуса беженца к началу 1992 г. не знало, месхетинские турки никаким статусом не наделялись (в том числе по Постановлениям 503 и 220), Закон “О гражданстве..” не устанавливал для беженцев никаких ограничений или дополнительных условий при признании гражданства РСФСР. И напротив, есть много обстоятельств, подтверждающих постоянное проживание турок в КК: признание этого факта Решением 97 и Постановлением 291, полными и обновляемыми списками турок в сельских советах и районных администрациях, записями в домовых книгах, фактом постоянной уплаты налогов, наконец тем, что месхетинскую молодежь до 1994 г. в некоторых местах (Апшеронский район) призывали в армию. Стоит отметить, что есть определенная часть населения РФ, которая на 6 февраля 1992 г. по разным причинам не была прописана на территории РСФСР, но которая без проблем признана российскими гражданами. В частности, это по меньшей мере тысячи человек, выписавшихся из одной местности на территории России до 6 февраля 1992 г. и прописавшиеся на территории России же после этой даты, это десятки тысяч так называемых лиц “без определенного места жительства”, которые зачастую не имеют не только прописки, но и документов. Никто, однако, не отрицает их российского гражданства, поскольку они жили и не имели иного места жительства кроме как на российской территории.
Есть еще одно обстоятельство, однозначно опровергающее тождество “проживания” с “пропиской”, — Указ Президента РФ № 2007 “О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации ”О гражданстве Российской Федерации"" от 24.10.94. В п.1 Указа сказано следующее: “В соответствии с частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”... считать гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации” (6 февраля 1992 г.), не имеющих подтверждения приобретения гражданства Российской Федерации в результате признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях. Оформление документов о принадлежности к гражданству Российской Федерации производится при их личном волеизъявлении"5. Отсутствие “подтверждения приобретения гражданства” может означать в данном контексте только отсутствие прописки, ссылка же на ч.1 Ст. 13 Закона однозначно указывает, что “постоянное проживание” не связывается с ее наличием на момент вступления в силу Закона.
Проблема, связанная с гражданством, конечно, существует, но имеет процедурный характер и не подменяет вопроса по существу. Проблема в том, что месхетинские турки в КК, как и другие бывшие граждане СССР, постоянно жившие в РСФСР без прописки на момент вступления в силу Закона и не отказавшиеся от российского гражданства, являясь в соответствии с Законом гражданами страны, не могут документально оформить это гражданство. У них нет паспортов СССР со штампом прописки на 6 февраля 1992 г., они могли бы получить вкладыши, свидетельствующие о принадлежности к гражданству, но согласно Приложению 1 к “Инструкции о порядке оформления и выдачи гражданам паспортов и вкладышей, свидетельствующих о принадлежности к гражданству Российской Федерации” (приказ МВД № 210 от 5.05.93) вкладыши оформляются ПВС при наличии штампа прописки на ту же дату. Пробел в процедурах, не позволяющий получить документальное подтверждение статуса, не означает отсутствия статуса как такового, но создает определенные неудобства. В принципе, п. “г” ч.1 Ст.35 Закона “О гражданстве...” дает МВД право определять принадлежность лиц, проживающих в РФ, к гражданству России. Приказ МВД № 330 от 30.06.94 устанавливает процедуру определения принадлежности лица к гражданству РФ (п.7), в результате которой гражданину может быть выдана справка о принадлежности к гражданству, а на ее основе — вкладыш в паспорт. Если учесть вольный подход МВД к толкованию закона, то этой процедурой месхетинцы могли бы реально воспользоваться только при соответствующих разъяснениях для органов внутренних дел в виде приказа сверху.
Как ведет себя ответственная власть в подобной ситуации? Появление в стране из-за действий или бездействия государственных органов десятков тысяч лиц без гражданства — позор для любой страны. Ответственное правительство признает возникшую проблему и стремится устранить как возникшую процедурную коллизию, так и ее последствия, в частности восстановить права людей, которые были нарушены по вине государства. В РФ, напротив, должностные лица всех причастных к проблеме ведомств не только не признают существование проблемы, но начинают дружно доказывать, что пострадавших нужно депортировать из страны.
Регистрация по месту жительства. По закону регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, однако технически осуществление целого ряда прав обусловленно наличием регистрации, а ее отсутствие провоцирует злоупотребления со стороны органов внутренних дел. Порядок регистрации не имеет отношения к гражданству: согласно п.3 Ст.62 Конституции РФ “иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации”. Федеральные законы или международные договоры, ограничивающие права неграждан РФ по части регистрации, отсутствуют; продолжающие действовать Закон № 5152 “О правовом положении иностранных граждан в СССР” от 24.06.81 и п.31 Постановления Кабинета Министров СССР № 212 “Об утверждении Правил пребывания иностранных граждан в СССР” от 26.04.91 устанавливают одинаковые условия регистрации по месту жительства для советских граждан и иностранцев. Распространение правил регистрации для российских граждан на граждан стран СНГ оговаривалось в циркулярном письме первого заместителя министра внутренних дел РФ В.И.Колесникова № 1/13989 “О временном порядке регистрации и снятия граждан государств-участников СНГ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ” от 14.08.96; то же самое в отношение “граждан бывшего СССР”, (то есть лиц без гражданства по смыслу Указов Президента РФ № 386 от 10.04.92 и № 2293 от 27.12.93) устанавливается Постановлением Правительства РФ № 290 от 12.03.97.
Как правило, причиной отсутствия у месхетинцев в КК прописки называют ограничения, введенные краснодарскими властями. Как изящно выразился К.Г.Елисеев, “важным аспектом проблемы является федеративное устройство государства”. Объяснение не является верным. Согласно п. 3 Ст. 55 Конституции РФ права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, п. “в” Ст.71 относит “регулирование” прав и свобод человека к исключительному ведению Российской Федерации. Закон “О праве граждан на свободу передвижения...”, так же как и изданные на его основе общефедеральные правила регистрации, не наделяют органы власти субъектов федерации никакими полномочиями. Согласно Ст.4. закона ответственными за регистрацию являются органы внутренних дел, кроме населенных пунктов, где эти органы отсутствуют, помимо, на органы МВД (Ст.3) возлагается общий контроль за регистрацией. МВД — это люди в погонах, это централизованная военизированная структура, где все делается по приказу. Органы внутренних дел находятся в двойном подчинении — федерации и субъектов федерации, но роль субъектов федерации согласно п. “л” Ст.72 Конституции и Закону “О милиции” ограничивается участием в подборе кадров.
Не являются состоятельными ссылки на Договор “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Краснодарского края”, подписанный 30.01.96. Согласно пункту “а” Ст. 1 “...договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Краснодарского края по предметам совместного ведения, а также регулируется деятельность органов государственной власти” в числе прочего по такому предмету ведения, как “установление условий регулирования миграции на территорию Краснодарского края, гарантирующих сохранение социально-политической стабильности в приграничном субъекте Российской Федерации”. Ст. 4 Договора устанавливает, что “до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения, включая установленные статьей 1 настоящего Договора, органы государственной власти Краснодарского края осуществляют собственное правовое регулирование по указанному предмету ведения. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Краснодарского края приводятся в соответствие с федеральным законом. Не приведенные в соответствие с федеральным законом законы и иные нормативные правовые акты Краснодарского края не подлежат применению”.
Среди перечисленных в Ст. 72 Конституции РФ предметов совместного ведения федерации и ее субъектов “регулирование миграции” не значится. Это понятие допускает разные толкования, и есть серьезные сомнения в том, что оно может и должно претендовать на статус самостоятельного предмета ведения. Если “регулирование миграции” понимается как административное установление того, кто, где и на каких условиях может (или не может) жить в определенном месте, то речь идет о регулировании прав человека, каковое по Конституции РФ отнесено к исключительному ведению федерации (Ст. 71, п. “в”). В Краснодаре, безусловно, считают, что “установление условий регулирования миграции” означает именно административное ограничение права на свободу передвижения и выбор места жительства. Конституция РФ согласно п.1 Ст. 15 имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории РФ. Конституция не предусматривает ни переноса предмета исключительного ведения федерации в сферу совместного ведения, ни передачи, даже временной (как в Ст. 4 договора), исключительной компетенции федерации ее субъекту. Интерпретация формулировки Ст. 4 договора “принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения” как принятие федерального закона о регулировании именно в Краснодарском крае (об этом открыто говорится в преамбуле ПГАКК № 236 от 16.06.97) не выдерживает критики. Для принятия отдельного федерального закона об ограничении миграции в Краснодарском крае нет оснований, соответствующих п.3 Ст.55 Конституции РФ и Ст.8 Закона “О праве граждан на свободу передвижения...”. Федеральные законы, касающиеся миграции (“О праве граждан на свободу передвижения...”, “О беженцах”, “О вынужденных переселенцах”), приняты, и только они подлежат применению на территории КК.
Разумеется, нельзя недооценивать значение договора между Москвой и Краснодаром, поскольку его заключение было политической акцией, признанием со стороны Москвы того, что у Краснодарских властей в некоторых сферах управления свобода действий.
Органы внутренних дел в КК не только могут, но и обязаны применять федеральное законодательство и общефедеральные правила регистрации. Обязанность органов внутренних дел применять только общефедеральные правила была специально подчеркнута в п. 4.1 совместного указания Генерального прокурора и министра внутренних дел РФ от 3/10.11.98. МВД должно обеспечить выполнение всеми своими региональными подразделениями законодательства, и никакие ссылки на политические обстоятельства не могут считаться заслуживающими внимания.
Основные права и свободы месхетинцев в КК. Формально, по действующему законодательству, наличие или отсутствие регистрации не есть условие соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Если допустить на минуту (подчеркиваю — допустить), что турки не являются российскими гражданами, то это не служит препятствием для пользования ими основными гражданскими, социальными, экономическими (включая трудовые) и культурными правами, поскольку те не ограничиваются федеральными законами и международными договорами РФ. На деле самые острые проблемы (паспортизация, регистрация автомобилей, проверки “паспортного режима”) создаются вопреки закону органами внутренних дел, и для их устранения не требуется согласия местных властей, а необходимо лишь приведение деятельности органов МВД в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Органы власти не могут и не имеют права в сложившейся ситуации просто и заявить, что раз сложилась такая ситуация, то ничего изменить невозможно. Более того, власти обязаны незамедлительно принять меры для восстановления всей полноты прав пострадавших. Ст.53 Конституции РФ устанавливает, что “каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц”, согласно ч.1 Ст.45 Конституции “государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется”. Не являются состоятельными ссылки на то, что невозможно никакое “автоматическое” или “коллективное” определение статуса. Речь идет не об автоматическом присвоении гражданства этнической группе, тем более без свободного волеизъявления входящих в нее лиц, а о признании гражданства в соответствии с законом, тем более, что такой прецедент такого признания уже создан Указом Президента РФ № 2007 от 24.10.94. Установление особой процедуры для определенной категории лиц при существующих пробелах в действующих правилах нисколько не противоречит законодательству и не исключает свободного индивидуального волеизъявления: никто никого никуда против воли “записывать” не должен и не имеет права. Российское правительство достаточно регулярно определяет статус в коллективном порядке. Постановление Правительства РФ № 1462 “О мерах государственной поддержки переселения членов сельскохозяйственной общины духоборов из Грузии в Российскую Федерацию” от 9.12.986 (п.4) предписывает ФМС совместно с другими министерствами было предписано “рассмотреть вопрос” о предоставлении членам сельскохозяйственной общины духоборов “соответствующего статуса”. Таким образом, в особой ситуации правительство инициирует особую процедуру в отношении конфессиональной и локальной группы, и эта процедура не исключает ни следования закону, ни индивидуального волеизъявления.
Принятие особых мер, направленных именно на решение возникшей проблемы в коллективном порядке, однозначно вытекает не только из национального законодательства, но и международных обязательств РФ. Россия как правопреемник СССР обязуется в соответствии с п."с" ч.1 Ст.2 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации “...принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, а также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует”. А ч.4 Ст.1 Конвенции специально оговаривает, что “принятие особых мер с исключительной целью обеспечения надлежащего прогресса некоторых расовых или этнических групп или отдельных лиц, нуждающихся в защите, которая может оказаться необходимой для того, чтобы обеспечить таким группам или лицам равное использование и осуществление прав человека и основных свобод, не рассматривается как расовая дискриминация, при условии, однако, что такие меры не имеют своим последствием сохранение особых прав для различных расовых групп и что они не будут оставлены в силе по достижении тех целей, ради которых они были введены”.
Российских чиновников не обвинишь в последовательности. Федеральные ведомства резко возражают против “автоматического распространения какого-либо статуса”, но вполне одобрительно относятся к установлению в коллективном порядке особого и не соответствующего закону статуса для месхетинских турок в КК (Решение 97 и Постановление 291), причем вопреки их желанию. На встрече рабочей группы по месхетинским туркам в Администрации Президента 22 января 1998 г. все собравшиеся дружно критиковали идею о том, что принять отдельный акт федеральная власть должна, восстанавливающий права турок в КК. Однако никто ни слова не сказал против предложения представителя Миннаца М.П.Бурлакова разработать и принять закон о социальной реабилитации турок-месхетинцев как репрессированного в прошлом народа, который определили бы их статус в РФ (может быть, в Миннаце имеют в виду распространить действие Постановления 291 на всю Россию?). Подобного рода подход называется двойным стандартом. Трудно не заметить, что все те, в отношении кого принимались в коллективном порядке благоприятные решения (вернувшиеся в РСФСР бывшие ее жители, духоборцы7 из Грузии) — это “этнические россияне”, “соотечественники”, о которых надо заботиться, а остальные — месхетинцы, бакинские армяне, курды — очевидно, “социально-чуждые”, от которых надо избавляться.
Положение месхетинцев в России уместно сравнить с положением месхетинцев на Украине, куда в 1989–1990 гг. их переселилось около 10 тыс. Все они без проблем получили регистрацию по месту жительства и при вступлении в силу законодательства о гражданстве были признаны гражданами Украины.
Наиболее серьезные и заслуживающие внимания доводы, оправдывающие политику в отношении месхетинцев, лежат в политической плоскости. Они взаимосвязаны и сводятся к следующему: 1) ситуацию, хотя она означает грубое нарушение законности, невозможно изменить, потому что у федеральных властей нет эффективных рычагов воздействия на власти субъекта федерации. Кондратенко не хочет прописывать турок, и Москва ничего не может поделать; 2) власти и в Москве, и в Краснодаре вынуждены считаться с общественным мнением, а оно настроено резко нетерпимо к “чужакам”; 3) если турки будут прописаны и останутся в КК, то ситуация выйдет из-под контроля и случится этнический конфликт — недовольное местное население и казаки будут решать “проблему” насильственным способом. Тезис о необходимости “предотвращения межэтнического конфликта” для многих звучит весьма убедительно, и не только в нашей стране, — подобный довод в защиту официальной политики приводил, к примеру, сотрудник Группы по урегулированию конфликтов при Гарвардской школе права (Кембридж, Массачусетс, США) Артур Мартиросян8.
Действительно, “настоящая федерация”, напряженно создаваемая в последние десять лет и разрекламированная как самая прогрессивная форма государственного устройства, не дав простым людям абсолютно ничего позитивного, создала множество острейших проблем, одна из которых — потеря управляемости страной.
Полная утрата контроля за территорией - вещь вполне реальная. Какие бы указы и постановления ни издавались в Москве, они заведомо не будут исполнены в Чечне, и у Москвы нет решительно никаких возможностей заставить чеченские власти их исполнять. Когда говорят про особую позицию краснодарских властей, имеют в виду, очевидно, нечто подобное: КК — своего рода вторая Чечня с той лишь, вероятно, разницей, что в Чечне —дудаевцы, а в Краснодаре — громовцы9. Подобные представления, однако, имеют под собой весьма зыбкую почву. У КК нет своих силовых структур, и органы внутренних дел, согласно закону, напрямую региональным властям не подчиняются. Если органы внутренних дел — действительно дееспособная и управляемая структура, то позиция региональных властей не играла бы большой роли и основные проблемы были бы решены силами централизованной системы МВД. Про сопротивление Краснодара требованиям Москвы допустимо было бы говорить, если бы у Москвы была позиция, отличная от краснодарской. Федеральное правительство могло бы требовать от властей региона выполнения закона, прекращения дискриминации и восстановления прав турок, краснодарские власти могли бы попробовать сопротивляться. Это была бы немыслимая для цивилизованного государства, но понятная ситуация, и трудно было бы предъявлять претензии федеральному правительству. Однако ничего подобного не происходит, и официальные лица на федеральном уровне встают стеной на защиту краснодарской администрации, говоря и делая практически то же самое, что и краснодарские чиновники.
Действительно ли большинство населения КК (так называемые постоянные жители) настроены нетерпимо по отношению к “мигрантам”, особенно не славянам, и должна ли местная власть следовать таким настроениям? Ответ на второй вопрос более очевиден — ссылка на то, что закон кому-то не нравится, не может быть основанием для того, что этот закон не выполнять. С политической точки зрения ксенофобские настроения части общества, если они имеют место, не должны приниматься в расчет, поскольку любые уступки власти могут только способствовать усилению ксенофобии и агрессивных настроений. Стоит добавить, что в подобной ситуации ссылки властей на общественное мнение выглядят весьма забавно, поскольку учет этого мнения всегда носит весьма избирательный характер и проявляется только там и тогда, где и когда властям это выгодно. Очень чувствительная в случаях, когда “просьбами трудящихся” надо поддержать что-нибудь сомнительное и не вполне законное (типа изгнания месхетинцев из России), власть резко теряет слух, когда речь заходит, к примеру, об экономических реформах, о военных действиях в Чечне, о налогах, о призыве в армию, о преступлениях “правоохранительных органов”, о социальном обеспечении и т.п..
Что касается якобы враждебного отношения населения к “чужакам”, то оно отнюдь не является очевидным. Точнее будет сказать, что вопрос о том, хорошо или плохо население (имея в виду русское большинство) относится к национальным меньшинствам, “мигрантам”, “кавказцам”, лишен смысла. Само по себе население как таковое свое отношение к меньшинствам в каких-либо враждебных действиях не обнаружило. От имени населения в течение почти десяти лет выступают чиновники краевой и местных администраций, депутаты, средства массовой информации, наконец, военизированные группировки. Они утверждают, что население настроено резко враждебно против турок, армян, вообще переселенцев и пр., и никто по целому ряду причин с начальством, казаками и СМИ не спорит. Населению постоянно разъясняют, что оно живет плохо, потому что край заполонили “мигранты”, что в регионе “обостряются межнациональные отношения”, что меньшинства создают “мафиозные структуры” и пр. Такие объяснения весьма удобны и просты для усвоения, внешне правдоподобны и у среднестатистического обывателя возражений не вызывают. В таких условиях, по существу, бессмысленными становятся какие-либо опросы общественного мнения, поскольку опрашиваемые заранее и заведомо знают, что от них ждут. В этом отношении интересны результаты неких опросов населения КК, на которые ссылаются в своей работе М.В.Савва и Е.В.Крицкий. По их данным, негативное отношение к другим национальностям высказывает “каждый третий житель края” (вероятно — около 33%), при этом такое отношение к армянам высказывают 11% всех опрошенных, чеченцам — 6%, туркам-месхетинцам, курдам — 2%, цыганам — 1%10. Уровень нетерпимости к иным этническим группам в 33% для современной России — это относительно немного, для сравнения, по данным опроса, проведенного ВЦИОМом в 1997 г. по России среди 2400 респондентов старше 16 лет, 35% населения выражали негативное отношение к азербайджанцам, 50% - к чеченцам, 44% — к цыганам11. В данных, приводимых М.В.Саввой и Е.М.Крицким, обращает на себя внимание разрыв в уровне нетерпимости вообще и к конкретным этническим группам в частности; естественно предположить, что стереотипное негативное восприятие “чужих” никак не связано с конкретными людьми или группами, а направлено на обобщенный искусственный образ. В любом случае, каков бы ни был процент отрицательно относящихся к другим национальностям, нет никаких оснований считать, что такое отношение должно проявиться в каких-нибудь действиях, особенно насильственных.
Уместно сравнить КК с другими регионами, где живут турки-месхетинцы. Около 5 тыс. турок среди полуторамиллионного населения Белгородской области и 14 тыс. турок в Ростовской области с 4,4 млн жителей — это сравнительно больше, чем в КК, причем в Ростовской области месхетинцы живут компактно. В Ставропольском крае есть села, где доля месхетинских турок выше, чем в любом населенном пункте КК, например, в ст. Советской Кировского района их 15% населения, а на хуторе Пролетарский Курского района — около 70%. В этих регионах турок не преследуют, и их отношения и с администрацией, и с соседями складываются как вполне ровные и неконфликтные, что решительно опровергает представления о фатальной предопределенности “конфликта” культурными различиями.
Нет также причин оценивать успехи Н.И.Кондратенко на выборах как показатель высокого уровня этнической ксенофобии в крае. Голосование за Н.И.Кондратенко и голосование за политику притеснения национальных меньшинств, в частности турок, — это не одно и то же. Кроме того, Н.И.Кондратенко избран голосами меньшей части населения: во втором туре выборов на пост ГАКК 22 декабря 1996 г. за него проголосовали 82% участвовавших в голосовании, но в выборах приняли участие 48,5% внесенных в списки для голосования, то есть Н.И.Кондратенко поддержали 39,8% имевших право голоса, или примерно 1,55 млн из почти 4 млн12, так что высказывание В.А.Бауэра о том, что за Кондратенко стоят “миллионы избирателей”, не соответствует действительности.
Рассуждения о неминуемой перспективе конфликта, резни и общей политической дестабилизации звучат пугающе, но опять же следует выяснить, насколько эта угроза реальна и основание ли это, чтобы пренебрегать законом. Следует быть логичными и для начала уточнить, из какой презумпции следует исходить и на ком лежит бремя доказательств. Оно — на тех, кто уверяет в реальности конфликтной ситуации. Не надо доказывать, что конфликта нет, следует доказать, что он есть. С доказательствами у противной стороны дела обстоят не лучшим образом. Несмотря на все заверения о лютой враждебности населения к туркам, население этой враждебности какими-то конкретными действиями не проявляет. Из пяти известных инцидентов с применением насилия или угрозы насилием против месхетинцев (включая случай в Виноградном, хотя там непосредственно пострадавшими были не турки) в одном (требование схода о выселении из села Экономического Крымского района октября 1991 г.) инициатором и организатором акции была местная власть в лице председателя Киевского сельсовета, а в остальных четырех13 главными действующими лицами определенно были члены формирований, именующих себя казачьими. Называть происшедшее “конфликтами” можно с серьезными оговорками: в обыденном понимании “конфликт” означает противостояние как минимум двух активных сторон, во всех же случаях турки оказывались пассивными жертвами агрессивных действий, а выдавать вылазки “ультра” за показатель настроя населения не особенно корректно.
Действительно ли казачьи организации так сильны, влиятельны и страшны, что власть ничего не может с ними поделать? Власть действительно ведет себя исходя из таких представлений, но за девять лет казачьего движения в КК казаки (в том числе и ВКВ) так и не продемонстрировали ни разу своих политических, дипломатических, военных, электоральных и прочих возможностей. ВКВ является в крае силой исключительно потому, что его воспринимают как силу, с ним заигрывают и идут ему на уступки. В связи с месхетинцами один раз возникла конфликтная ситуация между властями и ВКВ, когда казаки получили шанс продемонстрировать свою силу и влияние. После событий в Табаксовхозе в ноябре 1995 г. Крымским ГРОВД было возбуждено уголовное дело по факту хулиганских действий14. Хотя в налете на турок участвовало несколько десятков человек, обвинение было предъявлено только одному Б.Д.Ястребову, которого посчитали организатором, и в ноябре 1996 г. Ястребов был осужден к трем годам лишения свободы. ВКВ затаилась, не пыталась давить на власть и освобождать своего члена и не устраивала кампаний протеста. Ястребов все равно не понес ответственности, и вскоре после суда оказался на свободе.
Члены подразделений ВКВ действительно постоянно ставят властям ультиматумы, в том числе в связи с месхетинцами. Угрозы в адрес турок выдаются и изустно, как правило, в присутствии представителей администрации, и печатно. Многого ли стоит администрация, позволяющая себя этим запугать? Резней, по сообщению Пааты Закареишвили, откровенно угрожали и участники встреч с миссией УВКНМ ОБСЕ и УВКБ ООН в декабре 1998 г. Возникает ситуация, немыслимая не только в государстве, желающим быть правовым, но и в государстве, желающим быть государством. Вполне определенные и хорошо известные власти люди (не анонимные террористы) требуют от власти нарушить закон и угрожают совершением тяжких уголовных преступлений (подкрепляя порой свои слова мелкой уголовщиной). Власть делает вид, что ничего особенного не происходит, более того, открыто заявляет, что считает происходящее вполне естественным и нормальным, и ясно дает понять, что не намерена никого преследовать в будущем, а собирается, напротив, привлекать угрожающих к государственной “и иной” службе на привилегированных условиях.
Разговоры о том, что у казаков “подошло к концу терпение” и народ “вот-вот возьмется за вилы”, продолжаются почти девять лет с одним и тем же результатом. Склонность к публичным истерикам, однако, трудно считать показателем, силы и влияния. Я не хочу в данном случае сказать, что какие-либо крупные насильственные акции казаков, как и других военизированных группировок, невозможны. Постоянные уступки и постоянные демонстрации того, что “все позволено”, естественно, поднимают планку требований и провоцируют новые агрессивные действия, и нельзя уверенно спрогнозировать, какой размах они примут в конкретных условиях. Разумеется, попустительствуя агрессивным действиям и поощряя их, власть сама рискует навлечь на себя крупные неприятности. Уместно процитировать столь уважаемого националистами В.В.Шульгина: “...народ, который вообще приучен кого-либо громить, очень легко натравить в любую сторону... Всегда в жизни страны возможны такие осложнения, когда легко натравить низы на верхи; в особенности, если эти низы предыдущей погромной практикой приучены время от времени кого-то резать”15. В перспективе проблемы создают для себя на будущее и московские чиновники, попустительствуя выходкам региональных администраций и казачьих организаций.