Особый статус турок в крае
24 апреля 1996 г. ЗСК приняло Постановление № 291-П “О мерах по снижению напряженности в межнациональных отношениях в районах компактного расселения турок-месхетинцев, временно проживающих на территории Краснодарского края” и прилагаемое к нему “Обращение депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края к Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о репатриации турок-месхетинцев в места традиционного проживания в Республике Грузия” (см. Приложение 2). Принятию этого документа предшествовало усиление нажима на турок: зимой и весной 1996 г. в Абинском районе туркам прекратили выдавать справки о проживании, участились подворные обходы милиции и “проверки паспортного режима”, ГАИ в Крымском районе начала кампанию изъятия под разными предлогами водительских удостоверений1.
Смысл самого Постановления № 291П (далее — Постановление 291), как и Решения 97 в следующем: создать для турок особый режим нахождения на территории края, отличный от правил, предусмотренных для российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства. АКК было предложено зарегистрировать по месту фактического проживания (в тексте Постановления — “пребывания”) всех месхетинцев сроком на три месяца с выдачей “справок установленного образца” (какого именно образца, авторы Постановления не разъяснили); разработать порядок последующей регистрации турок, имеющих свои домовладения в крае, и членов их семей; возобновить контакты с правительственными органами РФ и Грузии, занимающимися вопросами “репатриации” месхетинцев, и предотвращать дальнейшую миграцию турок в край; установить сбор за регистрацию в размере одного МРОТ (в тот момент — 83 490 руб.), продлевать регистрацию турок, не имеющих своих домовладений в крае, по месту пребывания по решению районных и городских комиссий миграционного контроля в соответствии с Законом 9-КЗ. Иными словами, для месхетинских турок, выделяемых именно по этническому признаку, были установлены особые требования, регистрационные процедуры и особые сборы, не предусмотренные для других граждан, для турок было прямо ограничено право на свободу передвижения и выбор места жительства, то есть Постановление 291 само по себе было актом этнической дискриминации. Немного позднее на основе Постановления для турок были установлены особые условия трудоустройства и пользования авто- и мототранспортными средствами, а также санкции за уклонение от регистрационных процедур.
АКК вскоре определила, что регистрировать турок “по месту пребывания” сроком на три месяца должны органы внутренних дел “по представлению органов местного самоуправления”, а турки, имеющие домовладения, могут повторно перерегистрироваться по месту “пребывания” сроком на три месяца с уплатой сбора в один МРОТ по представлению тех же органов самоуправления, то есть на основании справок о фактическом проживании, выписываемых сельскими администрациями, ГАИ было разрешено ставить на временный учет авто- и мототранспортные средства месхетинцев. Таким образом, был предложен уже использовавшийся раньше и наиболее обременительный для турок — двухступенчатый — способ регистрации: месхетинцы должны были сначала получать справки в сельских администрациях, а затем выписывать регистрационные удостоверения в районных центрах. Что интересно, краевая администрация рекомендовала местным властям распространить опыт установления по этническому принципу особого режима пребывания и на другие группы — курдов и езидов — не имеющие прописки2.
Регистрационный механизм был оперативно введен в действие в отношении турок (о курдах, езидах и ассирийцах у нас нет данных, скорее всего, Постановление 291 по отношению к ним практически не использовалось). К туркам стали применять разные санкции для того, чтобы заставить их пройти регистрацию, в частности, на ряде предприятий Крымского района зарплату туркам выплачивали только после предъявления регистрационных свидетельств.
Постановление 291 и введенный на его основании регистрационный режим — наглядная иллюстрация уровня правосознания краснодарских властей. О соответствии постановления и вообще самой идеи установления особого режима для части населения, выделяемой по этническому признаку, федеральному законодательству и международным обязательствам страны в данном случае речи вообще не идет, и, похоже, ни в ЗСК, ни в АКК об этом никто не думал. Что более интересно, краевых законодателей и администрацию нисколько не смутили и несоответствие Постановления 291 другим краевым нормативным актам, и внутренние противоречия в нем и в принятых вместе с ним документах. Регистрация для месхетинцев на три месяца — это просто постановка на учет в ПВС, процедура, не предусмотренная Законом 9-КЗ, а отнюдь не получение временной регистрации по месту жительства (временной прописки) или регистрация по месту пребывания. Депутаты ЗСК установили для турок, не имеющих в крае домовладений, обязанность перерегистрироваться по месту пребывания через районные и городские комиссии миграционного контроля, между тем, эти комиссии даже на основании Закона 9-КЗ и ПГАКК № 438 от 7.08.95 могли продлевать регистрацию только один раз и только на 45 сут. Рассчитывали ли депутаты ЗСК, что комиссии не станут перерегистрировать турок и те начнут уезжать или что комиссии нарушат краевой закон, — неизвестно. В Постановлении одновременно признается, что турки в КК проживают с 1989 г. в основном в собственных домах, и говорится о необходимости их регистрировать по месту “пребывания”, то есть кратковременного нахождения. В “Обращении” говорится об “отсутствии у них (месхетинцев) какого-либо правового статуса в настоящее время”, строчкой ниже сообщается, что их рассматривают в качестве “лиц без гражданства” (правовой статус, предусмотренный федеральным законодательством), а еще двумя абзацами ниже утверждается, что “Решением малого Совета Краснодарского края... был определен правовой статус турок-месхетинцев”, между тем Решение 97 установило для турок режим, имеющий мало общего с требованиями, предъявляемыми в РФ к лицам без гражданства. Многое в постановлении с трудом поддается рациональному объяснению. Почему требовалась регистрация раз в три, а не в два или четыре месяца или, допустим, раз в год или в три года, разработчики постановления и депутаты ЗСК не разъяснили3. Точно так же осталось неясным, почему для владельцев домов были установлены одни правила, а для снимающих жилье — другие. Наконец, название Постановления 291 “О мерах по снижению напряженности...”, не имеющее абсолютно ничего общего с содержанием документа, можно списать только на своеобразный депутатский юмор.
П.2 Постановления 291 противоречил подпункту 1 п.7 Ст.4 Закона Российской Федерации “О государственной пошлине” от 09.12.91 № 2005-1 в редакции Федерального Закона от 31.12.95 № 226-ФЗ: в постановлении сумма сбора определена в один МРОТ, а по закону она составляет 1% от него. Спустя год, в марте 1997 г. прокурор Краснодарского края принес протест в отношении п.2 Постановления 2914, после чего этот пункт был отменен краевым Законодательным Собранием 27 мая 1997 г.5 Постановление в целом отменено не было, по логике вещей, месхетинцы должны были получать справки о проживании бесплатно или с уплатой пошлины в 1% МРОТ. Однако с июня по инструкциям, данным краевым ГУВД6, местные власти стали регистрировать месхетинцев по месту пребывания как лиц, прибывших на короткое время из стран СНГ, на срок в 45 суток и взимать за это сбор в размере 188 тыс. неденоминированных руб. с человека. Автотранспортные средства перерегистрируются на тот же период.
Юридическая щепетильность А.Г.Сапрунова выглядит несколько странной. Если причина появления этой директивы в том, что краевой закон имеет большую силу, чем постановление ЗСК, то неясно, почему больше года сотрудники ГУВД применяли именно постановление, противоречащее местному закону, и кто мешал применять только Закон 9-КЗ еще с апреля 1996 г. Если Постановление 291 рассматривалось начальником ГУВД как вполне правомочное, то неясно, что мешало применять его и дальше, коль скоро ЗСК его и установленную им процедуру не отменяло7. Наконец, А.Г.Сапрунов, начальник структуры, входящей в единую систему органов исполнительной власти РФ и находящейся в сфере совместного ведения федерации и субъекта федерации, не только мог обязать своих подчиненных использовать исключительно нормы федерального законодательства, но это было и остается его должностной обязанностью.
Как бы там ни было, вряд ли инициатива в данном случае исходила от начальника ГУВД. Его директива соответствует общей логике, которой связаны практически все решения и действия краевых властей в отношении месхетинцев и которой легко объясняются кажущиеся несуразности и противоречия: причинить туркам как можно больше неудобств и “выдавить” их из края, то есть создать такие условия жизни, которые вынудили бы их к отъезду. Если до конца 1996 г., то есть до смены краевого руководства должностные лица АКК предпочитали открыто об этом не говорить, то с тех пор эти мотивы — не допустить “укоренения” — перестали скрывать. Двухступенчатая процедура регистрации для турок по существу есть наказание (перерегистрация, проводившаяся на основании Решения 97, была длительной, весьма обременительной и зачастую унизительной8), а сбор за нее носил характер штрафной санкции. Отмена последней, по этой логике, не должна была остаться невосполненной, и тут же в АКК и ГУВД “вспомнили” про Закон 9-КЗ. Сбор в 5% МРОТ с граждан стран СНГ и лиц без гражданства за сутки пребывания по существу также является штрафной санкцией, и в данном случае он оказался как нельзя более кстати.
Туркам было предложено платить “за воздух”, как выразился Сарвар Тедоров, в 4,5 раза больше, чем прежде. Разумеется, почти никто из них этого не делал, прежде всего из-за отсутствия таких денег. Местные власти и милиция резко усилили давление, добиваясь поголовной регистрации по месту “пребывания”. Должностные лица начали угрожать туркам публично. Вот как, например, объяснялся с населением на сходе граждан в станице Варениковской 26 сентября 1997 г. начальник паспортного стола поселкового отделения милиции Н.В.Салаев:
“Согласно закона Краснодарского края и постановления, утвержденного губернатором, регистрация — на срок пять суток сейчас. Им выдается соответствующее удостоверение. С соответствующей оплатой. Значит, две недели — две недели — и объявляли, и висит расписание в отделе милиции, за две недели пришли на регистрацию — это касается лидера — пять человек. Значит, предупреждаю, что у меня бланков — на три с лишним тысячи лиц турецкой национальности. Потому что у меня зона обслуживания, по сути дела, до Крымска. Значит, сегодня мы согласно закона, я еще раз предупреждаю, мы имеем право, — нашего закона, краснодарского, который не идет в противоречие с Конституцией России, потому что это обсуждалось в Москве, этот закон, прежде чем его здесь утвердило наше Законодательное Собрание. Значит, мы имеем право выдворения. Значит, наши дальнейшие действия будут таковы. Больше я ждать не буду. Две недели прошло. За две недели, еще раз повторяю, 5 человек прошли перерегистрацию. Начальником РОВД дана команда участковым инспекторам, патрульно-постовой службе: выявлять лиц турецко-месхетинской национальности, у кого нет регистрационных удостоверений, еще раз повторяю. По закону они будут накладывать штраф денежный в размере до пяти минимальных окладов. Через три дня после первого наложения штрафа, если он не будет уплочен (так в записи — А.О.) и человек не пройдет перерегистрацию — перерегистрацию, будет составляться повторный протокол, и данные лица будут водворяться в приемник-распределитель как реальные нарушители закона Краснодарского края о регистрации по месту прописки-проживания. Ясно, да? И в дальнейшем, по решению опять-таки прокурора, я думаю, он в этом не откажет, — они будут выдворяться за пределы Краснодарского края...”9