Позиция федеральных органов исполнительной власти

Что было сделано федеральными властями для того, чтобы в КК соблюдались Конституция и законы страны? С одной стороны, были попытки прокуратуры оспорить некоторые нормативные акты Краснодарского края, противоречащие законодательству.   Прокуратура Краснодарского края приносила протесты только на отдельные нормативные акты или отдельные положения местных нормативных актов, не покушаясь на основы местной “прописочной политики”. Краевой прокурор в марте 1997 г. принес протест даже не на  Постановление 291 о месхетинских турках (хотя оно было принято в апреле 1996 г.), а на пункт 2 этого постановления, обязывавшего турок платить сборы (1 МРОТ в три месяца), не предусмотренные федеральным Законом “О государственной пошлине” 1991 г. В самом по себе факте установления особого режима пребывания для лиц, относящихся к определенной этнической группе, ни прокуратура края, ни Генеральная прокуратура не усмотрели ничего противозаконного. Пункт 2 был отменен  ЗСК 27 мая 1997 г., после чего положение турок, как описано выше, резко ухудшилось, но к этому уже прокуратура прямого интереса не проявила. В августе 1997 г. краевой прокурор принес протест на Ст.25 Закона 9-КЗ, устанавливающую сборы в размере 5% МРОТ за сутки пребывания в крае (закон принят в июне 1995 г.!), и Ст.35 и 36, предоставляющие право на приобретение недвижимости только лицам с краснодарской пропиской, но протест был рассмотрен ЗСК только 23 января 1998 г. и отклонен. Прочие противоречащие федеральному законодательству статьи внимания прокуратуры не удостоились. Комитетам ЗСК было предписано внести предложения о корректировке Закона 9-КЗ, и отдельные косметические поправки были внесены в закон на майской сессии ЗСК 1998 г. Постановление ЗСК № 682-П от 4.07.97, устанавливающее особый порядок регистрации по месту жительства в ряде районов края, было опротестовано только весной 1998 г., но протест остался без ответа.

Начиная с осени 1997 г. из Администрации Президента и Генеральной прокуратуры поступали сообщения о проведении в Северокавказском регионе силами Генеральной прокуратуры  комплексной проверки состояния дел в области соблюдения законодательства РФ о праве граждан на свободу передвижения и о вынужденных мигрантах. Вопрос о соблюдении законодательства в этой области  был вынесен на рассмотрение Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией.  Решением МВК в ноябре 1997 г. Генеральной прокуратуре было рекомендовано провести проверку в порядке надзора нормативных актов субъектов федерации. В январе 1998 г. Генеральная прокуратура в соответствии с планом работы дала поручение подчиненным прокурорам провести такую проверку. Проверка действительно проводится прокуратурами субъектов федерации без большой огласки с середины 1998 г. на территории Северного Кавказа и других регионов страны. По сути, ничего особенного не произошло — вести надзор за нормотворчеством региональных властей и опротестовывать акты, противоречащие законодательству, есть повседневная обязанность прокуратуры. Прокуратура принесла протесты на ряд положений местных нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, но ситуацию это кардинально не изменило. В Краснодарском крае местные нормативные акты, касающиеся прописки, остались без изменений.  В сентябре 1998 г. вопросы соблюдения в субъектах федерации федерального законодательства о праве граждан на свободу передвижения и выбор места, о вынужденных переселенцах и беженцах обсуждались на объединенной коллегии Генеральной прокуратуры и МВД РФ. В результате на свет появилось совместное указание Генерального прокурора и министра внутренних дел РФ (от 3/10.11.98), в котором прокурорам и руководителям органов внутренних дел субъектов федерации предписывалось проанализировать (опять? — А.О.) местные нормативные акты, принять меры к отмене тех из них, которые противоречат Конституции РФ, обеспечить соблюдение паспортно-визовыми службами действующего законодательства1.

После обращения ПЦ “Мемориал” к председателю Комиссии по правам человека В.А.Карташкину от декабря 1997 г. В.А.Карташкин передал предоставленные ему материалы и обращение ПЦ заместителю руководителя Администрации Президента РФ М.В.Комиссару, от имени комиссии заявив о согласии с частью выводов ПЦ. По поручению М.В.Комиссара была создана рабочая группа во главе с руководителем Аналитического центра Администрации Э.А.Паиным,  в которую кроме сотрудников Администрации вошли представители Комиссии по правам человека, Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, МВД и Миннаца, для участия в работе был приглашен в качестве представителя ПЦ “Мемориал” А.Г.Осипов. Состоялось только одно заседание группы (22 января 1998 г.), во время которого  собравшиеся согласились, что необходимо подготовить вопрос для вынесения на рассмотрение Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ. Последующие кадровые перестановки в Совете Безопасности РФ и в Администрации Президента похоронили эту инициативу.

С другой стороны, некоторые действия федеральные властей могут оцениваться как поддержка политики краевых властей. В частности, Указ Президента РФ № 549 “О мерах по стабилизации обстановки в Краснодарском крае” от 24.04.932, Постановление Правительства РФ № 1019 “О дополнительных мерах государственного регулирования  миграционных процессов в Краснодарском крае” от 8.09.94 и подписание договора о разграничении полномочий и предметов ведения между федерацией и Краснодарским краем 1996 г. были однозначно и, в общем, справедливо восприняты в крае как знаки солидарности с краснодарским руководством. Также было воспринято и назначение главы администрации края Н.Д.Егорова на пост сначала министра по делам национальностей (в 1994 г.), а затем главы Администрации Президента РФ (в 1995 г.). Не менее важно то, что руководство федеральных ведомств, прежде всего Генеральной прокуратуры, МВД и ФМС, не сделали ничего, чтобы обязать своих сотрудников в крае руководствоваться Конституцией и федеральным законодательством в случаях коллизии с местными нормативными актами, как предписывает Конституция РФ.

Какой была вербальная реакции Москвы на происходящее? Если описывать ситуацию в общем, то можно сказать, что сотрудники федеральных ведомств, в принципе не отрицая противоречий между федеральным законодательством и местными нормативными актами, затрагивающими права человека, а) как правило, стремятся преуменьшить масштаб проблемы и свести ее к частностям;   б) оправдывают действия краевых властей, чаще всего с теми же аргументами, что и краевые власти, — со ссылками на политическую целесообразность, несовершенство или неполноту федерального законодательства, временный характер краевых установлений, договор между федерацией и КК, якобы дающий краю особые привилегии и пр.; в) обходят молчанием или не признают дискриминационный характер политики по отношению к туркам-месхетинцам, проводимой в КК. Отдельного упоминания заслуживают такие приемы, как нарочитое игнорирование очевидного, сокрытие или искажение фактов.

Федеральные ведомства демократичны в том смысле, что, как правило, не отмахиваются от обращений общественных объединений и отдельных депутатов ГД, а вступают с ними в демагогическую переписку. В 1997–1998 г. должностные лица практически всех так или иначе причастных к проблеме федеральных ведомств высказались о проблеме месхетинских турок в КК. Можно отметить несколько основных  “пакетов” обращений:  1) петиции общества “Ватан” (Центрального совета и краснодарского краевого отделения), направленные ряду федеральных ведомств в мае-июне 1997 г.; 2) обращение депутата ГД РФ В.В.Курочкина на имя премьер-министра РФ В.С.Черномырдина (июнь 1997 г.); 3) обращение общества “Ватан” на имя Президента РФ (сентябрь 1997 г.); 4) обращение ряда московских правозащитных организаций, ряда депутатов ГД  и видных общественных деятелей на имя Президента РФ (сентябрь 1997 г.); 5) повторное обращение ПЦ “Мемориал” и нескольких депутатов Госдумы на имя Президента; 6) итоговая резолюция слушаний ПППЧПКС по теме “О соблюдении прав человека, в том числе национальных меньшинств, в Краснодарском крае”. Почти все эти инициативы вызвали определенную реакцию федеральных ведомств 3; наиболее подробные ответы приводятся в Приложении 6. К чему свелась эта реакция?

Администрация Президента и Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ

Я сознательно рассматриваю вместе две структуры, поскольку от имени Комиссии по вопросам гражданства высказывались сотрудники Управления по обеспечению работы Комиссии по вопросам гражданства, то есть сотрудники Администрации Президента.  

После обращения ПЦ “Мемориал” совместно с Московской хельсинкской группой, несколькими депутатами ГД РФ и общественными деятелями  к Президенту РФ и в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ 4 в сентябре 1997 г. были получены ответы в числе прочих и от начальника Управления Президента РФ по вопросам внутренней политики Ю.Зайцева, и от заместителя председателя Комиссии по вопросам гражданства А.Серегина (он же — начальник Управления Администрации Президента по обеспечению работы Комиссии по вопросам гражданства). Ю.Зайцев сообщил следующее (письмо на имя депутата ГД  В.В.Игрунова № А25-02/544 от 6.10.97): Комиссией по вопросам гражданства готовится поручение МВД России с указанием решить вопрос оформления  гражданства туркам-месхетинцам, прибывшим в КК в 1989–1990 гг., в Администрации Президента  по заключению Государственно-правового управления по поводу приведенных в обращении фактов решается вопрос о проведении комплексной проверки, материалы которой предполагается передать в Генеральную прокуратуру РФ. Возможно, в Комиссии и в Администрации действительно готовилось что-то подобное, возможно, Ю.Зайцева просто ввели в заблуждение, но на практике ничего сделано не было. А.Серегин (письмо на имя исполнительного директора ПЦ “Мемориал” Т.И.Касаткиной №31-1312 от 3.10.97) высказал следующее мнение: турки-месхетинцы на день вступления в силу “Закона о гражданстве Российской Федерации”, являясь беженцами, не имели на территории России постоянного проживания, поэтому органами внутренних дел они не были признаны российскими гражданами; но они могут приобрести российское  гражданство в упрощенном порядке, получив регистрацию по месту жительства.

На рабочем совещании в Администрации Президента 22 января 1998 г. сотрудник Управления по обеспечению работы Комиссии по вопросам гражданства В.Г.Ермоленко заявил о том, что при переселении турок в РФ в 1989–1990 гг. “не был решен вопрос об их гражданстве” (хотя в то время он и не мог никак решаться — турки были гражданами тогда еще единой страны), а потому они могут приобрести гражданство РФ только по основаниям Ст.19 Закона “О гражданстве Российской Федерации”, то есть обратившись с ходатайством о приеме. Но, по его мнению, это не может считаться первоочередной проблемой для турок, поскольку они собираются выезжать в Грузию 5.

Наиболее развернутое мнение о статусе месхетинских турок в КК высказал представитель Управления Администрации Президента по обеспечению работы Комиссии по вопросам гражданства К.Г.Елисеев в своем выступлении на семинаре “Правовые проблемы трудоустройства и приобретения гражданства вынужденных мигрантов на территории РФ”,  проведенном 3–5 декабря 1998 г. в Москве УВКБ ООН, ПЦ “Мемориал” и Демократической программой ТАСИС. Изложенное им вкратце сводится к следующему. С точки зрения закона постоянное проживание означает наличие регистрации по месту жительства, соответственно, прописка является правообразующим фактором. Не имея прописки на территории РФ, турки не стали при вступлении в силу Закона “О гражданстве Российской Федерации” российскими гражданами. Формальные основания для приравнивания “постоянного проживания” к “регистрации по месту жительства” следующие. Согласно Указу Президента № 2299 от 27.12.93 основанием для принятия органами внутренних дел заявления и документов на оформление гражданства в порядке регистрации было наличие у заявителя регистрации по месту жительства на территории РФ; в числе документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, был назван паспорт гражданина СССР со штампом прописки  на 6 февраля 1992 г. Как легализацию прописки, по мнению К.Г.Елисеева, нужно рассматривать Постановление Верховного Совета РФ о введении в действие Закона “О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации” от 25.06.93, согласно которому с момента введения в действие закона граждане, прописанные по месту жительства,  считались зарегистрированными по месту жительства. Проживание и пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства (к каковым, по мнению К.Г.Елисеева, относятся и месхетинцы) может считаться законным только при условии их регистрации. Хотя отказ краснодарских властей и органов внутренних дел регистрировать месхетинцев по месту жительства в принципе незаконен, отсутствие регистрации  делает турок нелегальными мигрантами. К.Г.Елисеев также заметил, что позицию краснодарских властей можно понять — они вынуждены “защищать” регион от чрезмерного наплыва приезжих 6. Какие возможны конструктивные выходы? По мнению К.Г.Елисеева, не нужно перекладывать ответственность на Россию — турки приехали в КК “транзитом” по дороге в Грузию, и необходимо добиваться того, чтобы Грузия забрала их к себе. Те, кто хотят получить российское гражданство, могут сделать это в порядке приема (натурализации) по Ст.19 Закона. Последнее предложение звучит весьма странно, поскольку  обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории РФ  всего пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством о приеме (п.2 Ст.19), а в соответствии с логикой Комиссии по гражданству раз турки не имеют прописки, то и как бы не живут в РФ 7.

Свое отношение к месхетинской проблеме выразили сотрудники еще одной структуры Администрации Президента РФ — Главного управления казачьих войск. Заместитель начальника ГУКВ С.Е.Донцов 27 января 1998 г. присутствовал на слушаниях ПППЧПКС по Краснодарскому краю и изложил свои взгляды на ситуацию. По его мнению, турки находятся в КК без каких-либо законных оснований (предписание СМ СССР о переселении в центральные области, ограничения на прописку), а потому  проводимая политика  оправдана. Поскольку ее поддерживает большинство населения, она справедлива, так как меньшинство должно подчиняться большинству. Казаки в КК защищают свои законные интересы, их действия всегда носят ответный характер и поддерживаются населением. Что касается нарушений закона, в том числе со стороны казачьих формирований, то подходить к этому надо достаточно гибко. Закон не есть догма, и применять его необходимо в зависимости от складывающейся ситуации. Грань между защитой конституционных прав и нарушением закона очень зыбкая. Если казаки КК участвовали в противоправных акциях, то нет смысла их преследовать в уголовном порядке, а необходимо искать компромисс. Избежать в будущем нарушений можно, легализовав ВКВ и допустив казаков к службе, на которой они будут под присмотром государства. 8

Комиссия по правам человека при Президенте РФ

Это практически единственная структура в высших эшелонах власти, которая высказала частичное согласие с позицией “Мемориала” и озабоченность положением месхетинских турок в КК. Председатель Комиссии В.А.Карташкин инициировал после обращения ПЦ “Мемориал” рассмотрение проблемы турок в Администрации Президента, закончившееся, правда, безрезультатно. На рабочем совещании в Администрации Президента 22 января 1998 г. представитель Комиссии С.П.Митягин, признавая массовые нарушения прав месхетинцев в КК, выступил против идеи подтверждения их состояния в российском гражданстве Указом Президента, а в качестве выхода из сложившегося положения предложил индивидуальные ходатайства турок о приеме в гражданство и создание для турок “привлекательных условий в других регионах”. Как следует из письма В.А.Карташкина председателю ПППЧПКС В.В.Борщеву (письмо №А34-153 от 11.03.98), Комиссия рассмотрела материалы слушаний о нарушении прав человека, в том числе национальных меньшинств, в КК, одобрила выводы и оценки Палаты и обратилась в Межведомственную комиссию Совета Безопасности с просьбой  рассмотреть предложенные Палатой рекомендации.

Генеральная прокуратура

На многочисленные обращения “Ватана”, депутатов ГД и московских НПО Генеральная прокуратура, как правило, присылает сообщения об опротестовании отдельных положений краснодарских нормативных актов, то есть ретранслирует информацию, поступающую из краевой прокуратуры. Эти сведения разбавляются рассуждениями, или не имеющими прямого отношения к поставленным вопросам, или демонстрирующими незнание ситуации (или нежелание ее знать). Например, в ответе Генеральной прокуратуры на обращение депутата ГД В.В.Курочкина за подписью первого заместителя Генерального прокурора РФ  Ю.Я.Чайки (см. Приложение 6) было зачем-то упомянуто Постановление СМ СССР № 503, определившее “территории расселения месхетинских турок”, в число которых КК не входил. В ответе на обращение председателя Международного общества месхетинских турок Ю.Сарварова (письмо за подписью заместителя начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов И.А.Буданова № 7/2-488-97 от 17.12.97) была дана ссылка на “Федеральную миграционную программу”, которой якобы регулируются миграционные процессы в РФ, и на Закон “О гражданстве Российской Федерации”. Последняя ссылка особенно интересна. И.А.Буданов указал, что согласно п.1 Ст.13 Закона гражданами РФ признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие в РФ, если в течение года они не заявят о нежелании состоять в гражданстве РФ. Затем в тексте ответа следовала фраза: “В связи с этим (какая здесь связь? — А.О.) любое дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве Российской Федерации, может ходатайствовать о приеме его в гражданство РФ” на основании Ст. 19 Закона. В том же письме Постановление 291 было охарактеризовано как принятое “с целью уточнения численности переселенцев” и как не содержащее, за исключением пункта 2 (о сборах за регистрацию), “положений, не соответствующих действующему законодательству”.  

В письме на имя В.В.Борщева № 41/1-25-98 от 10.04.98 старший помощник Генерального прокурора И.И.Киселев извещал о результатах проверки фактов, изложенных в решении ПППЧПКС по итогам слушаний о ситуации в КК. Он сообщил об опротестовании неконституционных норм закона 9-КЗ (напомню, на самом деле не всех, а только трех статей), Постановления 682, о том, что Постановление 291 утратило силу и что на 1998 г. запланирована проверка исполнения законодательства о миграции. И.И.Киселев сообщил также о том, что вопрос об опротестовании ПГАКК 236 и 130 не ставился, “поскольку эти акты не имеют императивных норм, а носят рекомендательный характер”, что неверно9. В письме утверждалось, что факты насильственных действий и угроз против национальных меньшинств в пос. Виноградном не подтвердились. По мнению И.И.Киселева, “несовершеннолетние Алиев и Джамалов совершили развратные действия в отношении малолетних братьев Денисовых” (таким образом, сотрудник Генеральной прокуратуры признает людей виновными без суда и следствия), “крымский РОВД отказал в возбуждении уголовного дела из-за недостижения преступниками (sic!) возраста, с которого наступает уголовная ответственность”, “несогласие граждан с позицией органов внутренних дел вылилось в стихийный митинг”. Всего-навсего!

Систематическая дискриминация против месхетинцев Генеральной прокуратурой, таким образом, не рассматривается и не признается.

Министерство внутренних дел

Сотрудники МВД, как правило, присылают классические отписки, то есть ответы не по существу поставленных вопросов. В письме председателю международного общества “Ватан” Ю.Сарварову и председателю краевого общества “Ватан” С.Тамимому (письмо 5/ж-287 от 14.07.97) заместитель начальника Главного штаба МВД РФ В.В.Черников просто перечислил действующие законы, по которым месхетинцы могли бы получить статус беженца или вынужденного переселенца, российское гражданство и зарегистрироваться по месту жительства. Почти такой же ответ пришел Ю.Сарварову и от заместителя начальника Паспортно-визового управления  МВД С.А.Свистова (письмо № 16/6743 от 15.07.97, см. Приложение 6). В нем утверждалось, что турки не являются российскими гражданами, что должен решаться вопрос об “определении статуса их временного проживания” и что “с учетом сложившейся ситуации и в целях поддержания правопорядка и безопасности” возможно “организовать исполнение решения Законодательного Собрания Краснодарского края о регистрации турок-месхетинцев по месту пребывания на территории края применительно к порядку, определенному правилами регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713", хотя применяемый в КК порядок регистрации противоречит общефедеральным правилам.

На рабочем совещании в Администрации Президента 22 января 1998 г. заместители начальника Паспортно-визового управления МВД А.П.Абраменко и В.Я.Кривцов утверждал, что хотя краевые акты о регистрации противоречат федеральным, органы внутренних дел обязаны руководствоваться первыми. Проверки паспортного режима предусмотрены законодательством и потому правомерны. Проблемы, утверждал А.П.Абраменко, создали сами турки, съехавшись из отведенных для них областей в перенаселенный край. Поскольку турки собираются в Грузию, они должны рассматриваться  как временное население, а выезд из КК — это основной путь решения их проблем. По мнению В.Я.Кривцова, месхетинцы в КК не являются гражданами РФ, а ч.1 Ст.13 закона о гражданстве к ним неприменима, поскольку под “местом постоянного проживания” понимается жилое помещение, где гражданин проживает на законных основаниях, а так как сделки купли-продажи жилья у месхетинцев в КК не зарегиитрированы, то у них не было и нет места жительства на территории КК и РФ. По этой эе причине органы внутренних дел в настоящее время не имеют оснований для регистрации месхетинцев по месту жительства.  Существующие трудности можно снять, если будет принято решение о  регистрации месхетинцев по месту пребывания на срок, какой они захотят. Что касается регистрации по месту жительства, то она возможна в том случае, если АКК узаконит сделки с недвижимостью, и тогда органы МВД получат основания для прописки.

Таким образом, сотрудники АКК и ГУВД КК оказались гораздо смелее федерального МВД: инициировав Постановление 511, они собирались регистрировать турок по фактическому проживанию по упрощенной процедуре без каких-либо предварительных условий. Возникает законный вопрос: если какую-либо категорию населения технически возможно зарегистрировать на один год (что не предусмотрено действующим законодательством), то почему их же нельзя зарегистрировать  по месту жительства (что законодательством предусмотрено).

Министерство юстиции

К первому заместителю министра юстиции РФ Э.Н.Ренову по предварительной договоренности официально обратился за разъяснениями депутат  ГД ФС РФ В.В.Игрунов (обращение № 317-4098 от 2.12.98). Один вопрос был о состоянии в российском гражданстве тех граждан СССР, которые постоянно жили на территории РФ на момент вступления в силу Закона “О гражданстве Российской Федерации”, но не имели в тот момент регистрации по месту жительства. В  письме за подписью заместителя министра С.Иванова (письмо № 8703-СИ от 28.12.98)  ответа по существу дано не было — были перечислены возможности приобретения гражданства РФ в соответствии с законом со ссылками на соответствующие статьи: в порядке признания, порядке регистрации и порядке приема, и было совершенно справедливо, но непонятно с какой целью упомянуто, что факт состояния в гражданстве бывшего СССР в прошлом является обстоятельством, облегчающим прием в гражданство РФ. Письмо заканчивалось следующим образом:

“Полагаем, что возможности, установленные Законом Российской Федерации ”О гражданстве Российской Федерации", являются достаточными для приобретения российского гражданства. Что касается “паспортизации” мигрантов из Азербайджана и турок-месхетинцев и отнесения их к российским гражданам, то, по нашему мнению, автоматическое распространение какого-либо статуса на них невозможно. Вопросы, связанные с определением правового статуса, должны решаться с учетом обстоятельств каждого конкретного случая".

Миннац

У этого министерства в принципе нет властных функций и распорядительных полномочий, оно должно заниматься обработкой информации, координацией деятельности других ведомств и подготовкой проектов правительственных решений. Предотвращение и ликвидация дискриминации в задачи министерства никогда не входили, и ничем подобным в Миннаце никто не занимается. Тем не менее, именно Миннац проявляет наибольшую активность. На обращения месхетинских НПО и депутатов ГД Министерство (здесь имеется в виду старое Министерство по делам национальностей и региональной политике, разделенное на две части в октябре 1998 г.) отвечало весьма регулярно, кроме того, в Миннац пересылаются обращения, поданные в другие ведомства, а Миннац отвечает и на них. Отношение к проблеме месхетинцев в КК успели высказать по меньшей мере три заместителя министра: В.Бауэр, К.Цаголов и А. Томтосов. Ответы включают в себя следующие тезисы (см. Приложение 6):

1) Переселение турок было оговорено постановлениями СМ СССР и РСФСР, туркам были созданы необходимые условия, но они не пожелали в этих регионах жить.

2) Турки, живущие в КК, прибыли туда после 1992 г., те из них, кто жил до этого на территории России, являются российскими гражданами. В любом случае вопросы признания или приобретения гражданства решаются в индивидуальном порядке.

3) Турки желают переселиться в Грузию, и переговоры с грузинскими властями о переселении — это основной путь решения существующих проблем.

4) Поскольку в КК сложилась особо сложная ситуация (перенаселенность, угроза этнических конфликтов), необходима разработка особых мер в отношении турок, включая их отселение.

Во всех ответах обходится вопрос о  незаконности отказов в регистрации, о последствиях такого отказа, о дискриминации месхетинцев и о систематическом нарушении их прав. А.Томтосов в письме от 2.07.97 № 9/1-3340 на имя руководителей “Ватана” Ю.Сарварова и С.Тамимова писал только о переговорах с Грузией. В.А.Бауэр в письме депутату ГД В.В.Курочкину высказался за распространение на турок действия Закона РФ “О реабилитации жертв политических репрессий” (после внесения изменений в закон) и заявил, что “на сегодня решение проблемы турок-месхетинцев, оказавшихся на территории Российской Федерации, по их возвращению в Грузию находится в плоскости прежде всего взаимоотношений Узбекистана и Грузии (в меньшей степени России); вопросы определения их статуса в России — в компетенции соответствующих законодательных органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации”. В ответах за подписью К.Цаголова (см. Приложение 6, письмо В.В.Борщеву № 09/3-4562 от 30.10.97, письмо исполнительному директору ПЦ “Мемориал” Т.И.Касаткиной № 09/3-4319 от 9.10.97) стоит отметить несколько интересных моментов. Он оперирует заведомо ложной версией о том, что месхетинцы прибыли в КК после 1992 г.; вероятно, К.Цаголов не сам все это придумал10, но версия весьма удобна тем, что позволяет обходить вопрос о признании гражданства месхетинцев. По этой причине можно исказить смысл поставленного вопроса и написать о том, что “совершенно нереально указом Президента Российской Федерации вводить в российское гражданство определенную этническую группу в отдельном субъекте Федерации”. Как отрадный факт следует отметить то, что К.Цаголов признает месхетинцев, прибывших в Россию в 1989–1990 гг., гражданами РФ в соответствии с п.1 Ст.13 Закона “О гражданстве Российской Федерации”.

Интересен характер ссылок на якобы особую ситуацию в регионе и на то, как Миннац понимает “комплексное решение” проблемы месхетинцев. В письме на имя  В.В.Борщева (№09/3-852 от 18.03.98) содержалась такая рекомендация: “краевой администрации организовать в местах компактного проживания турок-месхетинцев согласительные (конфликтные) комиссии с участием местных администраций, представителей общин турок-месхетинцев, казачества”. (Не очень ясно,  причем здесь казачество — А.О.) И далее:

“По мнению Миннаца России, конфликтная ситуация в Краснодарском крае с турками-месхетинцами возникает по причине их стихийного расселения. Этим обусловлены и трудности их обустройства. Краевое Законодательное собрание готовит закон о придании отдельным районам Краснодарского края особого статуса с учетом их стратегического, военного, приграничного значения; объектов, расположенных на этих территориях. В законе, несомненно, будет определена и форма обустройства этнических меньшинств, расселяющихся в этих местах, другие вопросы, касающиеся категорий беженцев и вынужденных переселенцев. Было бы целесообразным высказать Законодательному Собранию Краснодарского края и Ваше видение этого вопроса, возможно оказать им необходимую помощь или рекомендовать своего представителя в рабочую группу.”

Из сотрудников Миннаца о турках в КК  регулярно высказываются заместитель министра Владимир Бауэр (с ноября 1998 г. — руководитель Департамента российских немцев Министерства национальной политики) и руководитель Департамента Северного Кавказа Николай Бугай  (с ноября 1998 г. — руководитель Департамента русского народа)11. В.А.Бауэр и Н.Ф.Бугай  несколько раз навещали КК и принимали участие в совещаниях, проводимых АКК по проблемах месхетинцев. Их активность в крае отчасти описана выше. Оба приняли участие в слушаниях ПППЧПКС в январе 1998 г. и активно защищали политику краснодарских властей, оправдывая ее чрезвычайными социальными проблемами края и особой остротой “межнациональных отношений” в регионе. Последние были вызваны, по мнению В.А.Бауэра, плохой совместимостью турок с местным населением, в том числе незнанием и нежеланием знать русский язык, а также тем, что у турок нет представительных организаций, с которыми можно было бы вести переговоры. Конструктивные предложения, которые отстаивали В.А.Бауэр и Н.Ф.Бугай, сводились к следующему: не допускать компактного поселения меньшинств, в том числе турок, в регионе и всячески содействовать выезду месхетинцев в Грузию или куда-либо еще.  В.А.Бауэр заверил собравшихся, что в Миннаце работает “большой круг специалистов, хорошо знающих эту проблему”, и потому предложения министерства тщательно продуманы12.

В начале 1998 г. по заказу Миннаца Институтом этнологии и антропологии РАН был подготовлен доклад “Дезинтеграционные тенденции и конфликты в Российской Федерации”. В составе авторского коллектива был А.Г.Осипов, в числе написанного для доклада был и короткий очерк о ситуации в КК. На коллегии Миннаца 25 марта 1998 г., где проходило обсуждение доклада, состоялся любопытный разговор13:

Н.Ф.Бугай: Я считаю, что такое представление решения проблемы турок-месхетинцев, как подается здесь, совершенно неправильно. Что постоянно геноцид против турок-месхетинцев, уничтожение и так далее14. Ну, извините, проводятся же мероприятия в отношении турок-месхетинцев, и не так уж плачевно. Даже если сам приезжает представитель УВКБ Сильвестри15 с места и докладывает: “Что вы драматизируете? Я побывал с турецких семьях, я видел, как живут, и так далее”. Да, есть плачевное состояние, но подавать это бесконечно под соусом геноцида, я считаю, неправомерно и неверно. Почему сбрасывается тот факт, что турки-месхетинцы сами нарушили в первую очередь закон?

В.А.Михайлов (министр по делам национальностей): Не закон, а постановление правительства. Не надо уж  так говорить: “Турки-месхетинцы сами виноваты”.

Н.Ф.Бугай: Да, постановление правительства, которое им разрешало селиться в губерниях, в Центральной России давалось по две тысячи на каждого главу семьи, по пятьсот рублей на каждого члена семьи и так далее. Все это забыто, отброшено сегодня. В моде только “геноцид”, притеснение и трудности положения турок-месхетинцев. Тут надо как-то пересмотреть. И опять-таки к этому же привязывается материал, снова обрушивается в адрес Кондратенко. Это — не главное направление межэтнических отношений в Краснодарском крае.

В.А.Михайлов: ...Такие места в докладе надо изложить более строго. В докладе не должно быть политики. Упоминание о Кондратенко надо снять.

В.А.Тишков. (директор Института этнологии и антропологии РАН): Согласен, что нужно, конечно, построже. Вот Ваша оценка месхетинского вопроса. Как на него посмотреть. Да, конечно, этот наш сотрудник Осипов, он всю жизнь воюет с Кондратенко. Он больше сотрудничает с “Мемориалом”. Там сложилась своя идеологическая, политическая  концепция... Все-таки должна быть определенная строгость. Когда даже международные наблюдатели говорят, что  нет проблем, они с позиций “Мемориала” или науки  это все драматизируют.

Весьма активно выступает в разных аудиториях с рассказами о месхетинских турках в КК, даже без наводящих вопросов, В.А.Бауэр. Например, выступая 18 июня 1998 г. на международной встрече в Женеве, посвященной проблемам миграции в бывшем СССР, он между прочим поведал собравшимся: проблема турок в КК сводится к тому, что они “живут по своим законам” и совершенно не признают местных законов и правил. Из-за этого в крае сложилась острая конфликтная ситуации, и АКК, которая хочет (!) прописать месхетинцев, не может этого сделать из-за сопротивления местного населения16.

Федеральная миграционная служба

ФМС формально не имеет отношения к проблеме месхетинских турок в КК: она не занимается вопросами гражданства и регистрации по месту жительства, турки прибыли в Россию задолго до образования службы и вступления в силу Закона “О вынужденных переселенцах”. В принципе, они могли попытаться получить статус вынужденных переселенцев, если в течение месяца после 19 февраля 1993 г., то есть с момента вступления этого закона в силу, обратились бы в территориальные миграционные службы, но они по разным причинам этого не сделали. Об этом сотрудники ФМС и написали в ответах на несколько обращений от общества “Ватан”, а также правозащитным НПО и депутатам — авторам обращений осени 1997 г. на имя Президента РФ. Например, заместитель руководителя ФМС Н.Чулкова в письме № 2063 от 15.07.97 в общество “Ватан” не ограничился сообщением о том, что проблема турок в КК не имеет отношения к ФМС. Он счел нужным добавить, что месхетинцам были созданы условия для проживания в областях Центра России, но те не пожелали там проживать, а переселились в другие регионы, в том числе и в КК, также что проблемы репрессированных народов, “имеющих историческую родину, не являющуюся частью Российской Федерации”, необходимо “решать с государствами, участвовавшими в их перемещениях”. ФМС, таким образом,  в мягкой форме обозначила солидарность с позицией Миннаца и других ведомств: турки не имеют оснований жить в КК, они — “не наши”, возникшие трудности лучше решать, перемещая их за пределы РФ.

По результатам слушаний января–февраля 1998 г. на ПППЧПКС о КК ряду ведомств, в том числе Министерству юстиции и  ФМС, Правительством РФ было дано поручение № СО-П12-04416 от 13.02.98 подготовить запрос в Конституционный суд о соответствии ряда нормативных актов КК Конституции РФ. Однако ответственный исполнитель — ФМС — высказала мнение о нецелесообразности запроса, и таковой не был направлен 17. Как следует из письма руководителя ФМС Т.М.Регент В.В.Борщеву (№ 585 от 30.03.98), ФМС имела возражения только против Ст.39 Закона 9-КЗ (вводящей ограничения на определение статуса беженца) и ст.10 Закона КК “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае” (со всем остальным, надо думать, ФМС была согласна) и рассчитывала решать проблему исключительно прокуратуру. Представитель ФМС участвовал в совещании ноября 1997 г. в Краснодаре по проблемам турок, организованном АКК и Миннацем; позднее ФМС стала спонсором кампании по скупке турецких домов и, соответственно, переселению месхетинцев в Турцию.

Межведомственная комиссия по проблемам месхетинских турок

Межведомственная комиссия при Правительстве РФ по проблемам турок-месхетинцев, проживающих на территории Российской Федерации, была создана распоряжением Правительства РФ  № 1129-р от 18.07.94. В комиссию входили представители Миннаца, МИД, МВД, ФМС, Министерства финансов, некоторых других ведомств, а также органов исполнительной власти нескольких субъектов федерации (КК, Ростовская область, Кабардино-Балкарская Республика). Председателем комиссии назначался заместитель министра по делам национальностей, организационно работу комиссии обеспечивал Миннац. Комиссия периодически собиралась немногим более года, занимаясь почти исключительно подготовкой межправительственного соглашения с Грузией о переселении месхетинцев; затем работа комиссии практически прекратилась. По инициативе Миннаца на основании Постановления Правительства РФ № 627 от 28.05.98 комиссия была воссоздана. Первое ее заседание в новом составе прошло 22 сентября 1998 г. Представители НПО, включая месхетинские организации, были допущены только на первую часть заседания, на которой заслушивалась информация о положении в регионах,  после этого работа комиссии проходила при закрытых дверях.  Пока ПЦ “Мемориал” не располагает какими-либо официальными документами, отражающими итоги и основные направления работы комиссии. Некоторые предварительные выводы о ее настрое можно сделать по вступительному докладу, сделанному на заседании 22 сентября Н.Ф.Бугаем, и по заметке “Решение межведомственной комиссии по проблемам турок-месхетинцев, проживающих на территории Российской Федерации, от 22 сентября 1998 г.”., опубликованной в газете “Кубанские новости” 14 ноября 1998 г.18 Н.Ф.Бугай вскользь сказал о том, что турки в КК не имеют прописки, не упомянул об их “выдавливании” из края и заметил, что проблемы в КК по существу мало отличаются от проблем других регионов (что неверно в принципе).  Он отметил, что туркам были отведены места в ряде регионов РФ, но они “самостийно” переехали в КК. По его мнению, главные проблемы в крае связаны с “национальными и религиозными различиями” между “этническими беженцами” и большинством местного населения, из-за чего растет напряженность, а также из-за  экономических трудностей региона. Предложения Н.Ф.Бугая сводились к следующему: создавать условия для переселения месхетинцев в Грузию,  продолжать переговоры с правительством РГ и кампанию по скупке у турок жилых домов в крае, запрашивать средства у международных организаций (УВКБ, Международной организации по миграции) на переселение и на поддержку социальной инфраструктуры в КК, вести разъяснительную работу среди месхетинцев. Последнее предложение наиболее интересно: “увеличение численности милицейских штатов в районах компактного проживания и расселения этнических беженцев... для наведения порядка” (!) 19. “В решении...”, опубликованном в “Кубанских новостях”, говорилось примерно о том же самом: месхетинские турки нарушили Постановление СМ РСФСР № 220, проблемы в КК —результат их стихийного расселения, необходимо создавать условия для выезда турок в Грузию и Турцию, для чего продолжать скупать у них дома через ФМС, целесообразно запросить для этой цели денег у международных организаций.

Таким образом,  с нашей точки зрения, реакция Центра на политику краснодарских властей неадекватна ситуации. Если оценивать отношение Центра к проблеме месхетинцев, все это выглядит почти как открытая солидарность с краевыми властями. Фактически федеральные чиновники повторяют примерно тот же набор аргументов, что и краснодарское руководство: турки находятся в КК “незаконно”  из-за прописочных ограничений советского времени и из-за того, что для турок была якобы установлена “черта оседлости”; край даже вопреки Конституции должен пользоваться особым статусом; дискриминационная политика может быть оправдана социальными проблемами; турки как таковые — для региона “неподходящая группа”. В полученных от представителей федеральных ведомств ответах и заявлениях явно просматриваются три основных мотива: избегать конфронтации с властями региона,  защищать всеми силами, даже невзирая на требования закона институт разрешительной прописки и проводить этнические предпочтения. Откровенно расистские мотивы  проявляются прежде всего в деятельности сотрудников МВД (для которых сама проблема воспринимается как “последствия концентрации турок-месхетинцев”20) и Миннаца.