3. Элементы чрезвычайного положения в Москве
в сентябре–октябре 1999 г. и августе–сентябре 2000 г.

Действия московских властей и правоохранительных органов, ведущие к нарушениям прав граждан, являются открыто дискриминационными, т.е. преимущественно направленными против лиц определенной расовой и этнической принадлежности. Начиная с августа 1999 г., периода активизации боевых действий в Дагестане, и особенно после взрывов жилых домов в Москве 9 и 13 сентября, нарушения в Москве и Московской области стали особенно грубыми и массовыми. Эти действия носили и отчасти продолжают носить систематический и централизованный характер и не могут быть сведены к отдельным нарушениям со стороны исполнителей хотя бы потому, что связаны с принятием нормативных актов, грубо нарушающих действующее законодательство.  
13 сентября 1999 г. власти Москвы фактически ввели в городе особый режим, предполагающий, в числе прочих мер, ужесточение правил пребывания приезжих. Несмотря на то, что исполнители взрывов не были найдены, Юрий Лужков выразил твердую уверенность, что террористические акты совершены немосквичами, пообещав осуществить «самые жесткие меры по нашим гостям». Было объявлено, что все граждане, временно находящиеся в Москве, обязаны в трехдневный срок пройти перерегистрацию, в противном случае они будут привлечены к ответственности вплоть до принудительного выдворения из города.  
Соответствующее Распоряжение Мэра Москвы «О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в г.Москве» №1007-РМ, датированное 13 сентября 1999 г. (см. Приложение 3), так и не было опубликовано, таким образом, согласно ст.15 Конституции РФ, законных оснований к его исполнению не имелось. Документ вскоре был получен по специальным запросам депутатами Государственной Думы РФ и «Гражданским содействием». Несмотря на противозаконность Распоряжения №1007-РМ, оно не предполагало многого из того, что было сделано на практике.  
Распоряжение Мэра содержало ограничение важнейших прав человека на свободу передвижения и поселения, устанавливая в столице разрешительный порядок регистрации граждан. Так, в п.1.2 говорилось: «Обеспечить рассмотрение вопросов о регистрации граждан, временно пребывающих в Москве, лично руководителями территориальных отделов и отделений органов внутренних дел. При этом устанавливать цель временного пребывания в городе». Т.е. в обязанность указанных органов вменялась не регистрация граждан, а рассмотрение вопросов о регистрации, на практике – выдача разрешения на нее.  
В соответствии с Распоряжением, гражданину могли препятствовать в проживании в Москве вопреки его волеизъявлению. В п.3 давалось указание управлениям внутренних дел «принять исчерпывающие меры по недопущению въезда в город, удалению граждан из аэропортов и вокзалов (!!!), выдворению граждан, не зарегистрировавших свое временное пребывание в Москве», в то время как ст.178 Кодекса об административных правонарушениях предполагает ответственность за проживание гражданина без паспорта или регистрации лишь в форме предупреждения или штрафа.  
Распоряжение №1007-РМ предусматривало ужесточение милицейского контроля за «приезжими» и режимом регистрации. Для оправдания жестких мер контроля органы милиции использовали также ссылки на Указание ГУВД Москвы №9/2-333н от 25 сентября 1998 г. «О дополнительных мерах по упорядочению контроля за пребыванием в г.Москве иногородних граждан» (см. Приложение 3).  
В развитие Распоряжения Мэра 21 сентября 1999 г. Правительство Москвы издало Постановление №875 «Об утверждении временного порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания» (см. Приложение 3). Постановление также не было опубликовано, и его удалось получить 2 октября также только с помощью депутатского обращения. «Временный порядок перемещения…» предписывал сотрудникам милиции выявлять граждан РФ и стран СНГ, не прошедших регистрацию, доставлять их в дежурные части органов внутренних дел для оформления привлечения к административной ответственности за совершенное правонарушение и решения вопроса о перемещении из Москвы к постоянному месту проживания. Перемещение должно было осуществляться органами внутренних дел г.Москвы посредством железнодорожного, воздушного и водного транспорта за счет средств перемещаемых лиц, а при отсутствии таковых – на средства ГУВД Москвы, поступившие в виде регистрационных сборов. До отправки к месту постоянного проживания лица, подлежащие перемещению, должны были содержаться в подразделениях органов внутренних дел. По заявкам УВД административных округов соответствующие префектуры должны были предоставлять автомобильный транспорт для перевозки перемещаемых лиц. Те же УВД организовывали работу нарядов милиции по их сопровождению.  
Конкретные случаи выдворения по схеме, предусмотренной «Временным порядком...», не известны, однако многим, не прошедшим перерегистрацию, были вручены предписания покинуть город. В то же время многие выходцы с Кавказа самостоятельно выехали из Москвы, не выдержав постоянных преследований и вымогательств со стороны органов милиции. По сведениям, полученным председателем организации «Гражданское содействие» Светланой Ганнушкиной от сотрудников Министерства национальной безопасности Азербайджанской республики, многие азербайджанцы, постоянно проживающие в Москве, в сентябре 1999 г. покинули столицу РФ и прибыли в Баку.  
19 октября 2000 г. Движение «За права человека» после долгой тяжбы добилось признания незаконности Распоряжения №1007-РМ и Постановления №875. Когда в октябре 1999 г. данные документы оказались в руках правозащитников, Движение направило в Мосгорсуд заявление о проверке их законности. Суд вынес определение об отказе в принятии заявления. Прокурор Москвы признал этот отказ обоснованным. 17 декабря 1999 г. Верховный суд РФ удовлетворил жалобу Движения «За права человека» на отказ Мосгорсуда рассматривать заявление о проверке законности Распоряжения №1007 и постановил возвратить заявление в Мосгорсуд для рассмотрения по существу. И лишь спустя год после подачи первого заявления суд признал незаконность репрессивных актов. Но к этому моменту данные документы уже не действовали, а тысячи людей, пострадавших от них, вряд ли смогут получить какую-либо компенсацию.  
Возобновление в сентябре 1999 г. военных действий в Чечне, за которым последовал поток беженцев в Ингушетию, по всей вероятности, вызвало у московских властей опасения, что беженцы могут появиться и в Москве. 28 сентября Мэрия принимает документ, призванный это предотвратить, – Распоряжение №1057-РМ «О временных мерах по упорядочению работы с прибывающими в Москву беженцами и вынужденными переселенцами, а также с лицами, ходатайствующими о предоставлении соответствующего статуса» (см. Приложение 3). Согласно п.1 Распоряжения, постановка на учет вынужденных переселенцев, получивших статус в других субъектах Федерации, осуществлялась только при наличии постоянной прописки в Москве. Пункт 2 оговаривал, что постановка на учет беженцев и прием ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца производятся только в том случае, если они получили регистрацию по месту пребывания на срок не менее чем 6 месяцев.  
13 ноября 2000 г. «Гражданское содействие» и юристы сети «Миграция и Право» Правозащитного центра «Мемориал» на слушаниях в Мосгорсуде смогли добиться отмены п.2 Распоряжения №1057-РМ. Хотя принятие распоряжения было мотивировано «резким обострением обстановки, вызванной серией террористических актов», в суде представители Мэра ссылались исключительно на соображения экономического характера (отсутствие средств, необходимых для решения проблемы обеспечения жильем данной категории лиц, и т.п.). Правовые нормы, дающие основания для введения ограничений прав беженцев и вынужденных переселенцев, введенных Распоряжением №1057 и находящихся в явном противоречии с Законом РФ «О вынужденных переселенцах», они не могли привести. Тем не менее п.1 Распоряжения был оставлен в силе, несмотря на его полнейшую незаконность. Это было связано с тем, что отмененный пункт Распоряжения №1057-РМ оспаривала также и Генеральная прокуратура. Лишь 13 марта 2001 г. Кассационная коллегия Верховного суда РФ по жалобе правозащитников все же отменила Распоряжение №1057-РМ в полном объеме.  
Надо отметить, что той же осенью 1999 г. московские власти приняли нормативные акты, призванные смягчить наиболее скандальные последствия «чрезвычайных мер».  
На основании Распоряжения Мэра Москвы №1170-РМ от 19 октября 1999 г. (см. Приложение 3) в Мэрии были созданы Справочно-информационная служба и телефонный канал «Горячая линия» с целью сбора и оперативного реагирования на информацию, в частности, о противоправных действиях сотрудников правоохранительных органов. Позднее было выпущено Распоряжение №1189-РМ от 22 октября 1999 г. «О некоторых вопросах работы в сфере межнациональных отношений» (см. Приложение 3), которое предусматривало ряд мер по инструктированию личного состава ГУВД Москвы относительно недопустимости дискриминации граждан по этническому признаку и по рассмотрению в Мэрии жалоб национальных обществ. «Горячая линия» Мэрии действительно работала с 25 октября 1999 г., и на первых порах достаточно эффективно. По сообщениям активистов национально-культурных обществ, при поступлении жалоб ее сотрудники оперативно связываются с соответствующими милицейскими службами и стараются разобраться в обстоятельствах дела, однако эффективность работы «Горячей линии» пока оценить трудно.  
Следует упомянуть и такой противозаконный нормативный акт, как Приказ УВИР ГУВД №15/4-3612 от 21 сентября 1999 г. о паспортах (см. Приложение 3). Приказ, в частности, со ссылкой на некое неназванное распоряжение МВД предписывал «приостановить .. оформление и выдачу заграничных паспортов гражданам РФ по месту пребывания, имеющим регистрацию по месту жительства на территории Чеченской республики или снятым с регистрационного учета этого региона». Приостановлена была и выдача российских паспортов.  
Обращает внимание отсутствие каких-либо указаний на время, когда лица, которым «приостановлены» их гражданские права, покинули ЧРИ. Таким образом, в положении подозреваемых в причастности к террористическим актам и событиям в Дагестане оказываются все вынужденные переселенцы из Чечни начиная с 1991 г. и любые выходцы из этого региона, не успевшие или не сумевшие получить регистрацию по месту жительства.  
Запрет на выдачу загранпаспортов (Приказ №15/4-3612) был отменен 31 января. Формально отменен и негласный запрет на документирование выходцев из Чечни внутренними паспортами. Однако, согласно Приказу МВД №554 от 26.07.1999 г., паспортизация производится по месту постоянной регистрации (или, в случае отсутствия оной, по месту временного проживания или фактического пребывания). Но поскольку у подавляющего большинства беженцев из Чечни сохранилась их чеченская прописка, московские паспортные столы по-прежнему отказываются выдавать паспорта. Беженцев, в том числе 14-летних подростков, получающих первый паспорт, принуждают возвращаться на руины Грозного, где по-прежнему идут боевые действия.  
Второй этап операции «Вихрь-антитеррор» проводился в марте 2000 г. без видимого повода. Сразу после объявления о ее начале в «Гражданское содействие» стали приходить чеченцы, сообщая о множестве случаев подкидывания наркотиков и боеприпасов.  
Третий этап начался сразу после взрыва в подземном переходе на Пушкинской площади 8 августа 2000 г. Как и годом раньше, Мэр Москвы Юрий Лужков и министр Правительства Москвы Александр Музыкантский немедленно и совершенно голословно обвинили в этом преступлении чеченскую диаспору, идеологически обосновав грядущий милицейский террор. А.Музыкантский заявил, что отныне следует «прекратить все разговоры о свободе передвижения и незаконности регистрации в Москве», поскольку «мы живем в столице воюющего государства». Как и в 1999 г., за заявлениями политиков немедленно последовали массовые аресты, обыски, избиения и фабрикации уголовных дел против чеченцев и других кавказцев. К концу сентября «острая» фаза операции «Вихрь-антитеррор» закончилась, но сама операция, не прекращаясь, приобрела, так сказать, хронический, вялотекущий характер.