ПРИЛОЖЕНИЕ 4
Экспертные заключения
о нормативных актах города Москвы.
Ответы московских и федеральных структур
на запросы правозащитных организаций и депутатов

Заключение о распоряжении Мэра г.Москвы
от 28.09.1999 №1057-РМ
«О временных мерах по упорядочению работы с прибывающими
в г.Москву беженцами и вынужденными переселенцами, а также лицами, ходатайствующими о предоставлении такого статуса»

Хотя в обоснование распоряжения от 28.09.1999 №1057-РМ Мэр г.Москвы ссылается на резкое обострение обстановки в городе, вызванное террористическими актами, в действительности указанное распоряжение представляет собой новую противоречащую федеральному законодательству попытку запретить предоставление статуса беженца и вынужденного переселенца в г.Москве. В течение последних лет такие попытки предпринимались городскими властями неоднократно. Последнее по времени относящееся к этому предмету распоряжение Мэра от 14 марта 1996 г. №121-РМ было отменено по представлению прокурорских органов. Незаконность этого распоряжения была установлена также решением Верховного суда Российской Федерации в определении, вынесенном по делу Л.П.Лукашенко («Бюллетень Верховного суда РФ», 1999 г., №2, с. 8–10). В частности, Верховный суд указал, что предоставление статуса вынужденного переселенца в зависимости от наличия близких родственников в Москве, зарегистрированных по месту жительства, не соответствует положениям ст.6 закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» и что в силу ст.76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения не могут противоречить соответствующим федеральным законам и в случае противоречия между ними действует федеральный закон.  
Это указание Верховного суда в полной мере относится и к распоряжению от 28.09.1999 №1057-РМ. Следует добавить, что применительно к лицам, ходатайствующим о признании их беженцами, указанное распоряжение противоречит п.1 ст.5 закона Российской Федерации «О беженцах».  
Распоряжение Мэра нарушает не только ст.76 Конституции и федеральное законодательство, но и собственный Устав города Москвы (ст.14), а также Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г. (подпункт «о» п.1 ст.2 и подпункт «б» п.2 ст.5). Более того, если руководствоваться п.3 ст.5 Договора, это распоряжение «не подлежит применению» как не соответствующее федеральному законодательству.  
Следует особо подчеркнуть, что данное распоряжение Мэра г.Москвы (как и распоряжение от 13.09.1999 №1007, а также постановление Правительства Москвы от 21.09.1999 №875-ПП) представляет собой опасный прецедент, поскольку нарушает не только ст.76 Конституции, но и ее нормы, составляющие принципы государственного строя Российской Федерации и включенные в гл. 1 «Основы конституционного строя», а именно: статью 4, часть вторую, – о верховенстве федеральных законов; статью 2 – об обязанности государства и его должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; статью 15, часть третью, устанавливающую, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Положения главы 1 Конституции «составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией» (ст.16). Таким образом, имеются основания для того, чтобы ставить вопрос о нарушении московскими органами государственной власти конституционного порядка и о местническом произволе и злоупотреблении властью.  

Руководитель программы «Миграция и право» С.А.Ганнушкина

Консультант программы по правовым вопросам М.Е.Петросян

Решение Постоянной палаты по правам человека
Политического консультативного совета
при Президенте Российской Федерации
от 23 декабря 1999 г.
О защите прав вынужденных переселенцев из Чеченской Республики

Спасение мирных жителей, как покинувших территорию боевых действий в Чеченской Республике, так и не находящих такой возможности, остается сегодня основной гуманитарной проблемой.  
Палата по правам человека поддерживает усилия органов государственной власти Российской Федерации, прежде всего МЧС и ФМС России, направленные на обеспечение безопасности переселенцев из Чечни, оказание им помощи продуктами питания, медикаментами, поддержание и восстановление основных систем жизнеобеспечения, а также действия руководства Республики Ингушетия, направленные на спасение мирного населения, создание условий для размещения сотен тысяч вынужденных переселенцев.  
Однако следует отдавать отчет в том, что положение остается крайне неблагополучным. В результате сложившейся ситуации в Чеченской республике происходят массовые нарушения прав человека, в том числе права на жизнь.  
Множество жителей Грозного, включая женщин, детей, инвалидов и престарелых, не имеют сил и средств, чтобы покинуть город. Оставшиеся в городе превратились в заложников военных действий, лишены медицинской помощи, голодают. В свою очередь переселенцы, находящиеся в лагерях для беженцев, продолжают испытывать острую нужду, проживают в неотапливаемых помещениях и палатках, имеют место случаи обморожения, в том числе малолетних детей. В нарушение федерального законодательства региональные миграционные службы отказывают в приеме и рассмотрении заявлений о признании лиц, покинувших территорию Чеченской Республики, вынужденными переселенцами.  
Палата по правам человека протестует против предпринимаемых мер по принудительному переселению лиц, покинувших Чеченскую Республику, в места прежнего проживания, что противоречит основам правового статуса личности, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Возвращение переселенцев на территорию Чечни возможно только на основе их свободного волеизъявления.  
Палата отмечает как положительный факт, что органы власти г.Москвы фактически заморозили принятые в сентябре с.г. решения о выдворении из столицы лиц, не имеющих регистрации. На заседании Палаты 4 октября с.г. указанные решения подверглись резкой критике как противоречащие Конституции и законодательству Российской Федерации (Распоряжение Мэра Москвы от 13 сентября 1999 г. №1007 и Постановление Правительства Москвы от 21 сентября 1999 г. №875). Позиция правозащитников нашла полное понимание и поддержку в Министерстве юстиции Российской Федерации. Согласно проведенной Минюстом России юридической экспертизе Распоряжения Мэра от 13 сентября 1999 г. №1007, указанный акт противоречит федеральному законодательству. Однако прокуратура г.Москвы, проверявшая их законность, необоснованно признала антиконституционные акты соответствующими федеральному законодательству. Одновременно были приняты решения, в том числе на ведомственном уровне, неправомерно ограничивающие права граждан, выехавших из Чеченской Республики. Так, председатель Комитета образования г.Москвы приказом от 21 сентября 1999 г. запретила обучение в московских школах детей, чьи родители не имеют регистрации. В нарушение Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. Паспортно-визовым управлением МВД России издано распоряжение о приостановлении оформления и выдачи загранпаспортов гражданам Российской Федерации, покинувшим Чеченскую республику и снятым с регистрационного учета на территории Чеченской Республики, а также о приостановлении документирования выходцев из Чеченской республики паспортами граждан Российской Федерации.  
На фоне указанных событий существенно ухудшилось положение вынужденных переселенцев, покинувших Чеченскую Республику во время первого вооруженного конфликта. Фактически прекращены выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество. Не решаются вопросы обеспечения жильем граждан, на протяжении нескольких лет остающихся без крова. Вызывают озабоченность многочисленные факты уголовного преследования по однотипным и (по имеющимся в распоряжении Палаты данным) необоснованным обвинениям десятков выходцев из Чеченской Республики, длительное время проживавших вне ее территории, подвергнутых произвольному задержанию в ходе проведения проверки соблюдения правил регистрационного учета в г.Москве.  
С учетом изложенного Палата по правам человека решила:  
1. Просить Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации принять срочные меры по спасению мирного населения Чеченской Республики, в том числе не имеющего возможности покинуть г.Грозный.  
2. Обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением обеспечить в срочном порядке пребывание в г.Грозном и других районах боевых действий на территории Чеченской Республики специально созданной миссии неправительственных организаций с целью оказания содействия в эвакуации мирных жителей и информирования мирного населения о имеющихся коридорах безопасности.  
3. Обратиться в Правительство Российской Федерации, Федеральную миграционную службу России с предложением усилить контроль за неукоснительным соблюдением Федерального закона «О вынужденных переселенцах» в отношении граждан, покинувших Чеченскую Республику в 1999 году, в том числе по принятию и рассмотрению заявлений указанных лиц о предоставлении им статуса вынужденного переселенца.  
4. Просить Правительство Российской Федерации поручить Федеральной миграционной службе России разработать проект постановления о выплате компенсаций за утраченное жилье и имущество и за причиненный ущерб здоровью (в том числе в связи с ранениями) жителям Чеченской Республики, пострадавшим в ходе проведения мероприятий по борьбе с терроризмом.  
5. Просить Правительство Российской Федерации обеспечить финансирование Федеральной миграционной службы России в объеме, необходимом для выполнения данной службой поставленных перед ней задач; существенно увеличить штатный состав ФМС России.  
6. Просить Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации поставить под строгий контроль распределение государственных ресурсов, выделяемых для нужд вынужденных переселенцев; предоставить международным организациям, в том числе Международному Комитету Красного Креста, Верховному комиссариату ООН по делам беженцев, возможность принять участие в контроле за распределением международной помощи вынужденным переселенцам.  
7. Обратиться в Правительство Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации с предложением принять меры по соблюдению законодательства Российской Федерации, гарантирующего свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации, в отношении вынужденных переселенцев из Чеченской Республики.  
8. Просить Генеральную прокуратуру Российской Федерации провести проверку обоснованности решений прокуратуры г.Москвы о соответствии федеральному законодательству Распоряжения Мэра Москвы от 13 сентября 1999 г. №1007 «О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно пребывающих в Москве», Распоряжения Мэра Москвы от 28 сентября 1999 г. №1057 «О временных мерах по упорядочению работы с прибывающими в г.Москву беженцами и вынужденными переселенцами, а также с лицами, ходатайствующими о предоставлении такого статуса», Постановления Правительства Москвы от 21 сентября 1999 г. №875 «Об утверждении Временного порядка перемещения лиц, злостно нарушающих правила регистрационного учета, за пределы города Москвы к месту их постоянного проживания», приказа председателя Комитета образования г.Москвы от 21 сентября 1999 г. №567 «Об усилении безопасности в образовательных учреждениях».  
9. Обратиться в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с просьбой провести проверку соответствия действующему законодательству распоряжения Паспортно-визового управлением МВД России о приостановлении оформления и выдачи загранпаспортов гражданам Российской Федерации по месту пребывания, имевшим регистрацию по месту жительства на территории Чеченской Республики и снятых с регистрационного учета этого региона, а также о приостановлении документирования указанных лиц паспортами граждан Российской Федерации.  

Председатель Постоянной палаты по правам человека В.В.Борщев

Ответ Комиссии по правам человека
при Президенте Российской Федерации
депутату Государственной Думы В.В.Борщеву

4.11.1999

 
Уважаемый Валерий Васильевич!  
Решение Постоянной палаты по правам человека Политического консультативного совета при Президенте Российской Федерации по вопросу конституционности решений Правительства Москвы о регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области рассмотрено в Главном государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и в Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации.  
Разделяя и поддерживая оценки и выводы Постоянной палаты по правам человека, считаем необходимым сообщить, что вопросы регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства уже были предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации.  
Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12, 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. №713, установлено, что механизм использования такого правового средства не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений.  
Свобода передвижения является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека.  
Российская Федерация, как социальное государство, должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие (см. решение Конституционного суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы).  
Следует констатировать, что решения, регулирующие вопросы регистрации граждан, временно пребывающих в г.Москве (Распоряжение Мэра г.Москвы от 13 сентября 1999 г. №1007 и Постановление Правительства г.Москвы от 13 сентября 1999 г. №875), противоречат Конституции Российской Федерации, законодательным актам Российской Федерации (в частности, Закону Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации») и утверждены без учета требований постановлений Конституционного суда Российской Федерации.  
Ввиду того, что названные выше распоряжение Мэра и постановление Правительства г.Москвы основаны на положениях ранее признанных Конституционным судом неконституционными (согласно части 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации, акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу) и на основании статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» Конституционный суд Российской Федерации вправе отказать в принятии их к рассмотрению, так как по этой проблеме Конституционным судом уже было вынесено постановление, которое сохраняет свою силу.  
Учитывая это, Комиссия считает, что для повторного обращения по этой проблеме в Конституционный суд правовых оснований нет. Поддерживая решение Постоянной палаты по правам человека, Комиссия обратилась с соответствующим письмом в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.  
С уважением,  

Председатель Комиссии В.Карташкин

Ответ Министерства юстиции Российской Федерации
депутату Государственной Думы,
заместителю председателя Комитета по делам СНГ
и связям с соотечественниками В.В.Игрунову

14.12.1999

 
Уважаемый Вячеслав Владимирович!  
В связи с Вашим запросом от 29.11.99 №317.5886 Министерством юстиции Российской Федерации в Министерство внутренних дел Российской Федерации направлено обращение с просьбой отменить письмо Главного Управления внутренних дел г.Москвы от 21.09.99 №15/4-3612, которым приостанавливается действие пунктов 36-40 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15.09.97 №605 (зарегистрирован в Минюсте России 20.10.97 №1400).  

Первый заместитель министра Э.Ренов

Ответ прокуратуры г.Москвы
депутату Государственной Думы В.В.Борщеву

6.12.1999

 
Уважаемый Валерий Васильевич!  
Ваше обращение по вопросу соответствия приказа Московского комитета образования от 21 сентября 1999 г. №567 «Об усилении безопасности в образовательных учреждениях» федеральному законодательству рассмотрено.  
Пункт 1.1 указанного приказа предписывает начальникам окружных управлений образования, руководителям учреждений образования городского подчинения осуществлять прием иногородних детей в образовательные школы и школы-интернаты только при наличии регистрационных документов.  
Данное требование приказа не противоречит федеральному законодательству. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» вводит регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.  
В статье 3 этого Закона предусмотрена обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.  
Таким образом, институт регистрации не лишает граждан Российской Федерации возможности получения образования независимо от места жительства, гарантированной статьей 5 Закона Российской Федерации «Об образовании».  
С учетом изложенного оснований для принесения протеста на указанный приказ председателя Московского комитета образования не имеется.  
Прокурор города С.И.Герасимов