Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 48 (специальный)
17 января 2003 года
Чужим - ни равноправия, ни гражданства
Эти проблемы можно и должно решать немедленно
Светлана Ганнушкина
Критика, содержащаяся в приведенных выше заключениях экспертов по поводу многих норм Федеральных законов "О гражданстве РФ" и "О правовом положении иностранных граждан в РФ", представляется вполне обоснованной. Изменение и/или дополнение этих законодательных актов - вопрос, относящийся к компетенции Государственной Думы, а установление неконституционности данных законов либо их отдельных положений - прерогатива Конституционного Суда РФ.
Но есть одна проблема, которая может и должна быть решена усилиями исполнительной власти, и решена незамедлительно.
Она возникла из-за того, что принятые в 2002 году законы не урегулировали правовое положение той многочисленной группы граждан бывшего СССР, которые прибыли в Россию за последние 10-12 лет и до сих пор находятся на ее территории. По оценкам некоторых органов власти к этой группе относятся примерно 400 тыс. чел., по другим - гораздо больше (до 3 с лишним млн.). Это - граждане новых государств-членов СНГ или лица без гражданства, которые въехали в Россию в безвизовом порядке, т.е. на законном основании, и постоянно проживают на ее территории. Надо отметить, что многие из них стали гражданами государств СНГ помимо собственного волеизъявления. Законодательство, действовавшее до принятия закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", не содержало положений, ограничивающих срок их пребывания в стране; в международных соглашениях Российской Федерации со странами-членами СНГ о безвизовом передвижении также отсутствовали такие положения. В этих условиях люди, о которых идет речь, добросовестно считали себя лицами, постоянно проживающими в Российской Федерации. Они интегрировались в общество, самостоятельно обустроились, имеют работу, жилье (собственное или по найму), стабильные социальные связи.
В соответствии со ст.37 Закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" все эти лица попадают в категорию временно пребывающих и, следовательно, должны покинуть Российскую Федерацию не позднее трех месяцев после получения миграционной карты (т.е. к 1 апреля 2003 г.); в противном случае они могут быть депортированы. Теоретически они имеют право на получение разрешения на временное проживание, но установленный Законом срок рассмотрения соответствующих заявлений вдвое превышает отпущенный им срок пребывания на территории Российской Федерации.
Выдворение этих лиц из страны, не говоря уже о том, что оно было бы негуманно и несправедливо, не осуществимо практически и не может рассматриваться как рациональное государственное решение, поскольку неизбежно приведет к росту преступного бизнеса, специализирующегося на фальшивой "легализации", вовлечению в него сотрудников правоприменительных органов и другим неблагоприятным последствиям. В итоге это не облегчит, а затруднит борьбу с нелегальной миграцией, поскольку большинство из них не покинет страну, а уйдет в "тень".
Наиболее рациональным решением этой общепризнанной проблемы представляется легализация данной категории лиц. Предлагается провести ее посредством издания Президентом Российской Федерации Указа, который предоставил бы таким лицам, при условии, что они прожили в стране не менее двух лет (то есть въехали не позднее 1 января 2001 г.), право в течение определенного срока обратиться с заявлением о предоставлении вида на жительство. При подаче заявления лицо должно представить доказательства своего прибытия до 2001 года и последующего проживания в России (имеются в виду любые доказательства, допустимость которых признается российским правом). Заявления должны рассматриваться в индивидуальном порядке, что послужит дополнительным фильтром при решении вопроса о предоставлении вида на жительство. Привлечение к рассмотрению заявлений независимых юристов и представителей общественности призвано обеспечить более открытое сотрудничество заявителей и преодолеть их недоверие к органам внутренних дел, вполне объяснимое боязнью подвергнуться депортации. Этой же цели послужит положение, в соответствии с которым к таким лицам до принятия решения по их заявлению не будут применяться депортация и иные силовые меры воздействия.
Издание Президентом предлагаемого Указа реализует его конституционную прерогативу гаранта прав и свобод человека (ч.2 ст.80 Конституции) и никоим образом не означает вторжения в область парламентского законотворчества.
Указ не предусматривает внесения каких-либо изменений в закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а имеет в виду проведение однократной акции, направленной на урегулирование фактической ситуации в отношении конкретной категории лиц, сложившейся до принятия нового Закона.
Такие одноразовые акции ("программы легализации" или натурализации) параллельно с ужесточением иммиграционной политики в целом за последние десятилетия проводились во многих странах (Франция - 1981 г.; США - 1987 г.; Греция - 1998 г.; Италия - 1990 г. и 1998 г.; Бельгия - 2000 г.) и рассматривались как дополнительное и эффективное средство борьбы с нелегальной миграцией.
Сюда же относится вопрос о другой группе мигрантов (нелегальных, в отличие от граждан бывшего СССР, в точном смысле этого слова) - о гражданах Афганистана, оказавшихся на территории РФ в положении беженцев после падения режима Наджибулы и прихода к власти Северного альянса. Лишь единицам из этой многочисленной группы были предоставлены статус беженца или временное убежище. Отсутствие какого бы то ни было статуса закрывает для них возможность устроиться на работу, получить медицинскую и социальную помощь и таким образом найти свое место в обществе. При этом, очевидно, что в ближайшее время они не вернутся на родину, поскольку сейчас у власти в Афганистане находятся представители сил, от которых они вынуждены были бежать.
Эта болезненная проблема существует и обсуждается много лет, однако ни разу не было предложено ее рациональное решение.
Таким решением могла бы стать программа легализации, предназначенная специально для этой группы нелегалов, которая предоставила бы таким лицам возможность получения разрешения на временное проживание в индивидуальном порядке.
Другой круг проблем, также связанных с определением правового положения граждан бывшего СССР, связан с приобретением ими российского гражданства.
Прежде всего, необходимо внести ясность в вопрос о гражданстве лиц, прибывших на территорию Российской Федерации до вступления в силу Закона "О гражданстве Российской Федерации" 1991 года, т.е. до февраля 1992 года. Большую часть этой категории составили лица, вынужденные покинуть прежнее место проживания в результате межнациональных конфликтов в период, предшествовавший распаду СССР. В соответствии с Законом, они имели право приобрести российское гражданство в порядке признания, однако на практике сталкивались с массовыми отказами органов внутренних дел выдать им соответствующие документы, поскольку не имели документального подтверждения постоянной прописки по новому месту проживания на день вступления Закона в силу. Отказы эти были признаны незаконными: еще до принятия прежнего Закона "О гражданстве Российской Федерации" Комитет конституционного надзора СССР дважды (26.10.90 г. и 11.10.91 г.) рассматривал вопрос о свободе выбора места жительства и прописке и признал, что институт прописки противоречит Конституции СССР и его международным обязательствам. Таким образом, к моменту принятия Закона 1991 года понятие постоянного проживания в праве СССР не совпадало с понятием постоянной прописки. Однако из-за таких незаконных отказов к концу 2001 года только менее половины лиц, принадлежащих к данной категории, смогли приобрести российское гражданство (по сведениям Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ).
В новом Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" признание как способ приобретения гражданства отсутствует, что значительно осложнило правовое положение указанных лиц. Хотя в последнее время судебная власть (по крайней мере, на уровне Верховного Суда РФ) признает людей данной категории российскими гражданами, такой способ определения их правового положения крайне затруднителен из-за длительности судебного рассмотрения и недостаточной правовой грамотности населения. К тому же соответствующие затраты - моральные (людей) и материальные (государства) - будут явно избыточны.
В полной мере и окончательно проблема может быть решена только после издания Президентом Российской Федерации Указа, в соответствии с которым за гражданами СССР, прибывшими в Российскую Федерацию до вступления в силу Закона "О гражданстве Российской Федерации" 1991 года и продолжающими проживать на ее территории в настоящее время, признается российское гражданство, если в течение 6 месяцев после вступления Указа в силу они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве.
Еще одну проблему МВД создало, так сказать, своими руками. С января 2002 года оно, по собственной инициативе, прекратило прием документов на приобретение гражданства, а в марте разослало подчиненным органам циркулярные письма о переоформлении уже поданных документов на приобретение гражданства с обязательным представлением заявителем вида на жительство, "независимо от даты их оформления или поступления". Эти циркуляры не были ни опубликованы, ни зарегистрированы в Минюсте.
В этих письмах паспортно-визовая служба (ПВС) МВД РФ ссылается на "изменившиеся требования" к оформлению документов. Но эти изменившиеся требования не установлены нормативным актом, а изложены в приложении к протоколу заседания Комиссии по гражданству от 29.01.01. и не имеют обязательного характера, поскольку, в соответствии с Положением об этой Комиссии, она является совещательным органом и не располагает компетенцией по изменению содержания нормативных актов либо по ограничительному или расширительному их толкованию.
Таким образом, и Комиссия по вопросам гражданства при Президенте, и ПВС вышли за пределы своей компетенции и указанные распоряжения этих органов не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.
Поэтому им необходимо отказаться от этой незаконной практики и восстановить нарушенные права тех, кому было отказано в приеме документов, и тех, чьи документы были возвращены для дооформления, тем самым обеспечив рассмотрение принятых документов в соответствии с требованиями, установленными действовавшими в этот период Законом 1991 года и Положением о рассмотрении вопросов гражданства.
Надо отметить, что и в этом случае судебная практика показывает правомерность именно такого правового подхода, о чем свидетельствуют выигранные судебные дела.
Последняя проблема, на которую мне хотелось бы обратить внимание, - это получение и замена паспортов гражданам России, постоянно проживавшим в Чеченской Республики, но покинувшим ее безвозвратно или на неопределенный срок в связи с военными действиями. Большинство из них не имеют постоянного жилья, но зарегистрированы по месту жительства в Чеченской Республике. В связи с этим органы ПВС по месту их пребывания отказывают им в выдаче паспортов. Нам известны случаи, когда люди, поехавшие за паспортами, возвратились калеками. Что же касается пожилых людей, то для них просто невозможно подобное путешествие. Более того, при наличии принятого решения о выплате им компенсации, согласно Постановлению Правительства РФ от 30 апреля 1997г. № 510, их не снимают с регистрации по месту жительства в ЧР, что лишает их возможности получить уже принадлежащие им деньги. По неизвестной причине совместный приказ ФМС и МВД от февраля/марта 1998г. не отменен, но объявлен прекратившим свое действие.
ПВС и МВД следует изменить свою позицию по данной проблеме, учитывая, в частности, положительную практику ее решения в судебном порядке.