Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 53
28 марта 2003 года
О работе Государственной Думы в феврале 2003 года
Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания
С 14 февраля на более поздний срок перенесено рассмотрение проекта федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности", внесенного депутатами Виктором Зоркальцевым (КПРФ), Александром Давыдовым, Анатолием Чекисом (Агропромышленная депутатская группа), Сергеем Ковалевым (СПС), Екатериной Лаховой (ОВР), Татьяной Ярыгиной ("Яблоко"), Гаджи Махачевым ("Народный депутат"), Александром Чуевым (ранее "Единство", в настоящее время – вне фракций).
Не удивительно, что сама идея создания института общественного контроля вызывает у исполнительной власти, сопротивляющейся прозрачности и, как следствие, -ответственности перед гражданами, аллергическую реакцию. Силовые ведомства, для которых не нарушение, а попрание права человека стало явлением органическим и неотъемлемым, не имеют никакого интереса вешать себе на шею независимых контролеров. Нормы же Уголовно-исполнительного кодекса и Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", предусматривающие организацию общественного контроля в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах (в порядке, определяемом специальным федеральным законом), сами по себе, без политической воли, не заработают.
"Почему именно сейчас?" – рассуждает власть. – "Нам это надо?" Но так как Комитет ООН против пыток настоятельно рекомендует "создать программу внезапных проверок мест предварительного содержания и иных мест заключения независимыми инспекторами, достойными доверия" (Заключение от 16 мая 2002 года), Правительство, в конце концов, предпочло тактику волокиты. Вроде бы проект разрабатывается, согласования продолжаются, а воз – вот уже восемь лет – и ныне там.
Вот почему продвижение многострадального законопроекта, несмотря даже на положительный отзыв Правительства, поступивший в Думу в начале января, вновь отложено. Получение этого отзыва стоило разработчикам во главе с председателем Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Виктором Зоркальцевым большой крови. Более года ушло на то, чтобы добиться от Правительства пересмотра однажды занятой откровенно враждебной позиции. Еще в августе 2001 года, в официальном отзыве за подписью вице-премьера В. Христенко, Правительство утверждало, что осуществлять общественный контроль, даже в узких рамках посещения исправительных учреждений, могут, оказывается, не общественные, а лишь некие воображаемые "государственно-общественные объединения", существование которых не предусмотрено Гражданским кодексом. Утверждалось также, что общественный контроль за деятельностью милиции, а также в следственных изоляторах вообще, – невозможен (насчет СИЗО закон о содержании под стражей устанавливает противоположное, но Правительство этим не смущалось). Разработчики, однако, не успокоились. Созывались "круглые столы" с привлечением ответственных сотрудников органов. Тема контроля обкатывалась на Гражданском форуме. Автором первоначальной редакции закона, депутатом второго созыва Валерием Борщевым было организовано посещение России руководством английского Общества визитеров, которые встречались с руководством ГУИНа, МВД, рассказывали о действенности гражданского контроля, широких полномочиях английских визитеров. В конце концов, Правительство представило-таки положительный отзыв.
Напомним читателям, что новый вариант проекта предполагает, как и предшествовавшие, контроль над всеми местами принудительного содержания, за исключением специальных медицинских и образовательных учреждений. Субъектами контроля выступают региональные общественные наблюдательные комиссии, члены которых выдвигаются имеющими государственную регистрацию правозащитными общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность не менее 5 лет с момента создания. Кандидатуры членов общественных наблюдательных комиссий утверждаются Уполномоченным по правам человека в РФ. При этом вмешательство Уполномоченного в деятельность общественных наблюдательных комиссий не допускается. Комиссии могут быть образованы в каждом регионе в составе от трех до десяти членов. Члены комиссии (в составе не менее двух) без специального разрешения вправе посещать места принудительного содержания, опрашивать содержащихся там заключенных, принимать от них жалобы, общаться с ними (с учетом их процессуального статуса), участвовать в обсуждении вопросов, касающихся отбывания наказания. При этом план мероприятий общественного контроля должен быть согласован наблюдательной комиссией с соответствующими региональными или приравненными к ним прокурорами.
Согласование мероприятий было наиболее принципиальным требованием МВД и Минюста, тогда как авторы понимали, что контроль с предупреждением вообще не имеет смысла. Однако формула, как представляется, была найдена: согласовывается именно план, а не отдельные мероприятия, детализация же плана (когда, во сколько, в какое отделение) на практике должна быть обусловлена степенью взаимного доверия и готовности к сотрудничеству прокуратуры и комиссии.
Конечно, проект – плод компромисса. Но в противном случае бессмысленно было бы и думать о его принятии.
Законопроект важен, как видится, не только для профильных организаций, работающих с заключенными, но и для всех гражданских союзов, как пробивающий брешь в той стене, которой государство отгородилось от общества. Будет этот закон – будут вслед за ним и законы о контроле над детскими, психиатрическими учреждениями, и даже спецслужбами, в сфере защиты персональных данных, в военной сфере.