Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 56
29 апреля 2003 года
О работе Государственной Думы в марте 2003 года
Об Уполномоченном по правам человека
19 марта отклонены в первом чтении два проекта федеральных конституционных законов: "О внесении изменения и дополнений в статью 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", внесенный депутатами Вадимом Бондарем (СПС) и Олегом Шеиным ("Регионы России") и "О внесении дополнений в статью 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", внесенный Государственным Советом Республики Коми, а также проект федерального закона "Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации", внесенный Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.
Все три проекта посвящены федеральному регулированию деятельности региональных уполномоченных.
Служба местных омбудсменов исторически свойственна федеративным демократическим государствам. Так, земельные уполномоченные по правам человека с начала 70-х годов прошлого века действуют в Германии, с 60-х годов – в провинциях Канады. В те же годы такие службы были сформированы в большинстве штатов США, Австралии, областей и провинций Италии.
Основная трудность горизонтального распространения этой службы в России связана с очевидным законодательным пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в конституционный закон, регулирующий деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, либо отдельным федеральным законом.
Кажется очевидным, что, занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам, региональный Уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но и органов и учреждений федерального подчинения, а должностные лица этих органов должны быть связаны обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный Уполномоченный просто не сможет: решение допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части будет зависеть исключительно от доброй воли начальника или командира.
Столь же актуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы "по принадлежности", Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничена разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно.
Другая проблема – свидетельский иммунитет регионального Уполномоченного. По сути, омбудсмен выступает как адвокат, доверенный представитель обратившихся к нему граждан – недаром во многих странах (например, в Испании, Хорватии) эта должность именуется "народный защитник", а Конституция Румынии называет уполномоченного по правам человека "адвокатом народа". Человек, обратившийся к Уполномоченному с просьбой защитить его права, должен быть уверен, что сообщаемые им сведения не будут использованы против него ни при каких обстоятельствах.
В отсутствие необходимого регулирования на федеральном уровне, стремясь создать действенную службу защиты прав человека в своих регионах, субъекты Федерации в большинстве случаев самостоятельно ввели соответствующие нормы в свои законы. Так, в законах об Уполномоченном по правам человека Республики Татарстан, Красноярского края, Приморского края, Амурской, Архангельской, Волгоградской, Саратовской, Смоленской, Тюменской областей предусмотрено право регионального Уполномоченного посещать все органы государственной власти, включая специально поименованные воинские части. Законы Республики Башкортостан, Астраханской, Тюменской, многих других областей наделяют местного омбудсмена правом знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу. Свидетельский иммунитет Уполномоченного прописан в законах Республики Саха, Свердловской области, положении об Уполномоченном по правам человека правительства Ленинградской области. Хотя это свидетельствует о понимании субъектами Федерации значимости должности регионального Уполномоченного, субъект Федерации не вправе определять порядок деятельности федеральных органов, в том числе устанавливать их обязанности, а также осуществлять процессуальное регулирование в части свидетельского иммунитета Уполномоченного и его права на ознакомление с делами, рассмотренными судом.
Несмотря на наличие вполне понятной и легко разрешимой проблемы, и Правительство, и профильный Комитет Госдумы по государственному строительству, предложение о федеральном регулировании части компетенции регионального Уполномоченного не поддерживают.
Так, заявляется, что внесение дополнений в конституционный закон, посвященный федеральному Уполномоченному, недопустимо по той простой причине, что предмет этого закона иной. Однако в действующем законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" уже содержится статья 5, посвященная уполномоченным в субъектах Федерации. Эта статья гласит: "В соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации." Депутаты Бондарь и Шеин, а также Госсовет Республики Коми предлагали лишь дополнить эту, уже существующую норму, небольшим уточнением, указав, какие элементы компетенции общероссийского Уполномоченного распространяются и на регионального.
Помимо формальных возражений, Правительство и думский Комитет отвергали возможность вмешательства Уполномоченного субъекта в деятельность федеральных органов власти концептуально. Заявлялось, что если учреждения уголовно-исполнительной системы находятся в исключительном федеральном подчинении, какой-либо контроль должностного лица "низшего" уровня власти над этими учреждениями недопустим. Однако Уголовно-исполнительный кодекс наделяет депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации правом посещения колоний в пределах соответствующих территорий. Никаких возражений это не вызывает. Почему бы ни предоставить такое право и региональному Уполномоченному? Более того, представление, что органы государственной власти субъекта Федерации иерархически "ниже" федеральных органов, неверно. Приоритет федеральных законов, принятых по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения, не означает "старшинство" федеральной власти. Напротив, на соответствующей территории орган власти субъекта имеет большее значение – значит, обладает и большей властью. Приоритет федерального закона не равнозначен приоритету федеральной власти.
Правительство в отзывах на законопроекты заявляло, что правовой статус, организационные формы и условия деятельности Уполномоченного субъекта Федерации должны определяться региональными нормативными правовыми актами. Однако при этом игнорировалось, что, согласно статье 72 Конституции, защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. А по предметам совместного ведения, как говорится в статье 76 Конституции, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не должен быть номинальной, ничего не значащей и ничего не могущей, декоративной фигурой. Следовательно, федеральный закон должен гарантировать ему определенный уровень компетенции.
Результаты рассмотрения законопроектов иллюстрируют степень заинтересованности депутатов в решении этой проблемы. Большинство не приняло участия в голосовании.