Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года
Тема выпуска
Законопроектный портфель в сфере этнических отношений
Право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой было впервые законодательно закреплено не Федеральным законом от 25 июля 2002 года "Об альтернативной гражданской службе", как считают многие, а Федеральным законом от 30 апреля 1999 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". Тогда в отношении представителей этих народов было установлено единственное пока дополнительное - помимо прямо предусмотренных статьей 59 Конституции - основание возникновения права на альтернативную службу (АГС). Согласно указанному конституционному положению, федеральным законом могут быть определены такие дополнительные основания.
Закон от 30 апреля 1999 года установил, что лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на АГС в соответствии с Конституцией и федеральным законом. Указав не только на Конституцию, но и на еще один федеральный закон (т.е. собственно Закон об АГС, к тому времени еще не принятый) законодатель заморозил появившуюся в 1999 году норму. Реального права призывников из числа коренных малочисленных народов на АГС не возникло.
Основания, обозначенные в Законе 1999 года, были буквально повторены в статье 2 Закона об АГС, вступающего в силу 1 января 2004 года. Принятие последнего сопровождалось горячими дискуссиями о гражданском и социально значимом либо полувоенном, дискриминационном и экономически затратном характере АГС. В ходе тех споров на специфическое положение малочисленных народов не было обращено внимания. В результате, касающиеся их положения оказались крайне неудачными, а Закон об АГС в целом проигнорировал существенные отличия альтернативной службы для пацифистов и верующих, с одной стороны, и представителей коренных народов, с другой. Однако право на АГС у пацифистов и малочисленных народов имеет совершенно разную природу.
Проблема в том, что, как по Закону "О гарантиях прав…" 1999 года, так и по Закону об АГС 2002 года лица, относящиеся к малочисленным народам, обладают правом на замену военной службой альтернативной лишь в том случае, если на момент призыва они осуществляют традиционное хозяйствование и занимаются традиционными промыслами. Но по сложившейся еще с советских времен практике дети школьного возраста, принадлежащие к малочисленным народам и проживавшие в местах традиционного бытования, отправляются для проживания и обучения в интернаты, расположенные в центральных поселках, а затем, как правило, продолжают обучение в технических училищах. К моменту призыва в армию большинство их не занимаются традиционными промыслами, и, следовательно, правом на АГС не пользуются.
Кроме того, установленные законом ограничения по месту прохождения АГС и условия ее прохождения не отвечают особенностям альтернативной службы в ареале жизнедеятельности малых народов. Альтернативная служба, по Закону об АГС, осуществляется в организациях федерального подчинения и организациях, подведомственных субъектам Федерации. Прохождение АГС в организациях органов местного самоуправления невозможно, так как, согласно статье 4 закона, для этого требуется принятие специального федерального закона. Главное же, закон категорически препятствует прохождению АГС в негосударственных и немуниципальных организациях. А традиционное хозяйствование осуществляется или, в меньшинстве своем, муниципальными предприятиями, или же, в основной массе, коммерческими хозяйствующими субъектами. Вследствие этого в Законе об АГС имеется серьезное противоречие. Хотя и говорится, что граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения АГС в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов, Закон не содержит исключения из общего правила, касающегося прохождения АГС только в организациях федерального подчинения и подведомственных субъектам Федерации.
Эти проблемы частично решает проект федерального закона "О внесении изменений в статью 9 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и в статьи 2 и 4 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе", внесенный 30 января 2003 года Советом Федерации. Ответственным в работе над проектом назначен Комитет Госдумы по делам национальностей, соисполнителями - комитеты по законодательству и по обороне.
Проектом, во-первых, вносятся дополнения о праве граждан, принадлежащих к малочисленным народам, на замену военной службы альтернативной на общих основаниях, т.е. по убеждению и вероисповеданию. Существующие нормы допускают толкование, что прохождение АГС представителями коренных народов возможно только в местах их постоянного проживания.
Во-вторых, условием возникновения у призывников из числа малочисленных народов права на АГС предлагается считать не ведение ими традиционного хозяйствования в момент призыва, а сам факт наличия у них постоянного места жительства в местах традиционного проживания. При этом они должны выразить желание в период прохождения АГС заниматься традиционными промыслами. Уточняется также, что в случаях, если направляемые на такую АГС уже работали в соответствующих организациях, они могут проходить службу по прежнему месту работы.
Инициатива Совета Федерации, безусловно, заслуживает поддержки, однако нуждается и в дальнейшем развитии. Не столь важно уточнять допустимость оставления альтернативнослужащего на прежнем месте работы, если оно отвечает предъявляемым требованиям. Закон об АГС не препятствует этому и в существующем виде. Куда правильнее было бы оговорить, что для этой группы прохождении АГС организуется на предприятиях независимо от форм собственности.
Из числа коренных малочисленных народов ежегодно призывается на военную службу около 500 человек. И это при том, что установленная указами Президента норма призыва на 2000 год составляла 382819 человек, а на 2001 - 335947. Даже если все призывники, относящиеся к малочисленным народам, захотят проходить АГС у себя на родине, их число составит 0,13 % от общего числа призывников. Предоставление молодому поколению коренных малочисленных народов реальной возможности не отрываться от самобытной социальной организации весьма важно для их выживания. По сути, это восстановление существовавшего в Российской империи порядка: с 1874 года народы Крайнего Севера не были обременены всесословной воинской повинностью.
Немаловажно и то, что принятие законопроекта могло бы стать первым шагом, пусть и небольшим, на пути либерализации Закона об АГС.