Законотворческий процесс в Государственной Думе

Оперативная информация

Выпуск 24
30 марта 2001 года

В выпуске:

главная тема: альтернативная служба
пленарные заседания:
работа над законами: Комитет по обороне избавляется от неудобных законопроектов
внесенные законопроекты:
план работы Думы: апрель
Парламентские слушания

АЛЬТЕРНАТИВНАЯ СЛУЖБА: ПРАВО ИЛИ НАКАЗАНИЕ?

ДВЕ КОНЦЕПЦИИ СТОЛКНУЛИСЬ СНОВА

К началу марта рабочая группа Комитета Госдумы по законодательству под руководством депутатов Юлия Рыбакова и Эдуарда Воробьева в основном подготовила к первому чтению проект федерального закона “Об альтернативной гражданской службе”, официально внесенный Рыбаковым еще в апреле прошлого года.
Правительство представило на проект два отрицательных отзыва (за подписями А.Кудрина и В.Матвиенко), что предвещало провальный результат уже в первом чтении (даже если бы военными не был внесен впоследствии свой вариант). Между тем авторы исходили (и до сих пор исходят) из необходимости принятия, а не только бесконечной разработки такого закона, что никак не противоречит требованиям профессионализации армии и отмены призыва. Поэтому, ориентируясь на замечания Правительства, разработчики, настроенные на диалог с Генштабом, нашли некоторые новые решения и определили пределы допустимых компромиссов по ключевым позициям. При том, что некоторые части текста все еще провисают (например, порядок взаимодействия управленческих органов, взаимоувязанность с УК мер ответственности за уклонение от АГС), в целом текст концептуально выстроен, что и было продемонстрировано общественности на состоявшихся 16 марта парламентских слушаниях.
Принципиальным является заложенное в проекте Рыбакова (будем называть его так, хотя сегодня у проекта уже пять официальных авторов) понимание АГС как незатратного, экономически выгодного и общественно полезного института, не являющегося в то же время наказанием за отказ от военной службы. Достижение такого результата возможно, по мысли авторов, только за счет строго территориального характера прохождения АГС (по месту жительства призываемых) и включения системы организации АГС в существующие властные и управленческие структуры, без создания новых чиновничьих вертикалей.
Экстерриториальность допускается в проекте только как исключение — при отсутствии определенных перечнем вакансий по месту жительства альтернативнослужащего, а также в случае направления для прохождения службы в МЧС, лесном хозяйстве, гидрометеорологической службе. Поэтому дополнительные затраты могут возникнуть лишь в случае отсутствия рабочих мест по месту проживания (что в принципе маловероятно), финансирование же экстерриториальных рабочих мест в таких структурах как МЧС и Росгидромет в любом случае предусмотрено их бюджетами, включающих транспортные, квартирные и иные расходы для иногородних.
Помимо здравоохранения, социальной сферы, как это предлагалось в первоначально внесенном Рыбаковым варианте, проект предусматривает прохождение АГС в системе коммунального хозяйства, противопожарной службе, в природоохранных организациях. АГС допускается только в государственных и муниципальных организациях. При этом сохраняется строго гражданский характер АГС, не связанной со службой в Вооруженных Силах, каким-либо участием в применении, производстве или обслуживании оружия. В то же время, наряду с другими государственными и муниципальными медицинскими учреждениями, прохождение альтернативной службы признано авторами возможным в военных госпиталях (однако специально оговорена недопустимость направления в госпитали в другие регионы, даже при отсутствии работы по месту жительства). Служба в госпитале не может, наверное, противоречить вероисповеданию или убеждениям (во всяком случае таким, с которыми несовместима военная служба — но могут быть и убеждения, которым противоречит любая обязательная служба: но это уже другая история).
Срок службы — 36 месяцев, в случаях экстерриториальности — 30 месяцев (для имеющих высшее образование — в два раза меньше).
Решение о направлении на АГС принимает призывная комиссия. Возникающий при этом традиционно спорный вопрос о доказательствах наличия убеждений, несовместимых с военной службой, решается в законопроекте путем обязательного представления взыскателем мотивированного заявления, автобиографии, характеристик с места работы и учебы. Иного решения проблемы доказательственности не могут предложить и военные — сторонники выяснения истинности убеждений. Предложенная ими формулировка “порядок предоставления доказательств истинности убеждений определяется Правительством” очевидно несостоятельна.
Одновременно с военкоматом, призывник, избирающий АГС, подает заявление и в территориальный орган службы занятости, в задачи которого входит направление “альтернативщиков” на подходящую работу (из числа имеющихся вакансий), предусмотренную утвержденным Правительством Перечнем.
Если служба занятости на территориальном, а при необходимости — и на федеральном уровне занимается трудоустройством направленных на альтернативную службу, то общая координация всей системы АГС возлагается на Министерство труда и социального развития. Такой подход позволяет избежать создания специальной чиновничьей вертикали. Минтруда решает все общие вопросы, разрабатывает Перечень профессий и должностей для АГС (который, в зависимости от рынка труда, будет постоянно меняться), регулирует взаимодействие между министерствами и ведомствами, в структурах которых организуется АГС, органами исполнительной власти субъектов РФ. Право выбора места прохождения службы из имеющихся вариантов направляемому на АГС не предоставляется, что ставит выбор места службы в зависимость от потребностей региона и дефицита кадров в хозяйственных отраслях.
Проект Рыбакова, одобренный на парламентских слушаниях с учетом существенной переработки текста, повторно направлен на заключение в Правительство. При этом соавторами выступили еще четыре депутата — Александр Баранников (Единство), Эдуард Воробьев (СПС), Владимир Лысенко и Олег Шеин (оба — Российские регионы).
В свою очередь, чтобы не допустить безальтернативного рассмотрения Думой законопроекта об АГС, 12 марта группа депутатов — генералов во главе с председателем Комитета по обороне Николаевым внесла проект закона “Об основах альтернативной гражданской службы” (авторы: Н.М.Безбородов, Е.А.Зеленов, А.В.Коржаков, В.П.Лушин, М.И.Мусатов, А.И.Николаев), представляющий полную противоположность рыбаковскому. Помимо традиционно отстаиваемых военными позиций (служба на гражданских должностях в Вооруженных Силах, срок 4 года, представление гражданином доказательств права на АГС, преимущественно экстрерритоиальный принцип), “Основы...” предусматривают право на АГС не только для отказывающихся от военной службы, но и для целого списка пользующихся сегодня освобождениями и отсрочками в соответствии с законом “О воинской обязанности и военной службе”. Соответственно группой Николаева вносятся поправки и в этот закон.
Освобождением от военной службы, по проекту генералов, не должны пользоваться кандидаты и доктора наук, а также близкие родственники (сыновья, родные братья) военнослужащих, погибших в связи с исполнением обязанности военной службы. Им, а также получающим в настоящее время отсрочки гражданам, имеющим нуждающихся в уходе иждивенцев, детей до 3-х лет, ребенка-инвалида, двух и более детей, ребенка без матери, младшего брата (сестру) в возрасте до 8 лет, воспитываемого одинокой матерью (одиноким отцом) — всем им, сегодня в армию не призываемым, предоставляется право выбора: между армией и АГС.
Почти полная экстерриториальность делает военный вариант АГС крайне затратным, обременительным для бюджета и бессмысленным для регионов и ведомств. которые, при реализации этого замысла, получат одни проблемы. Альтернативнослужащие не рассматриваются в николаевском проекте как экономически значимый трудовой резерв — во имя бессмысленного требования “уравнивания тягот” они готовы возить человека с места на место, одевать его, кормить, селить, обеспечивать за ним надзор. Весьма неуклюже при этом финансирование АГС предполагается возложить ... на самих альтернативщиков: “На компенсацию расходов из бюджетов соответствующих уровней на организацию альтернативной гражданской службы из заработной платы граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, ежемесячно производится удержание в размере 5 процентов.”
С легкой руки Николаева и некоторых не очень внимательных читателей его законопроекта, был пущен слух о якобы высоком уровне юридической техники и правовой проработки сего творения. Стоит прочитать текст, чтобы убедиться в противоположном. Ведь уровень техники — это не просто набор юридических терминов, расставленных по местам, а правовая согласованность проекта, его соответствие принципам права, Конституции, международным актам, другим законам. А чего стоят, например, положения об отказе в праве на АГС, “если гражданин отказывается доказывать свое право” (ст. 17), о включении срока исполнения полномочий депутата (в случае избрания) ... в срок альтернативной службы (ст. 23), о запрете гражданам, проходящим АГС “обсуждать (!) и критиковать приказы, распоряжения и указания администрации организации” (ст. 30) и тому подобные глупости. Изобилие норм, в том числе о многочисленных правах проходящих альтернативную службу, играет роль маскировки репрессивного содержания проекта. Ненужность, если не бессмысленность многих статей очевидна: например, устанавливается, что “оскорбление граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, посягательство на их жизнь, здоровье, честь, достоинство ... влекут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации”. А оскорбление всех прочих граждан?
Поддержка генеральского проекта Кремлем и Правительством (пока, правда, со слов Николаева) выглядела бы странной, если бы не очевидное нежелание авторов проекта вообще иметь в стране АГС для тех, чье право на отказ от военной службы гарантировано Конституцией. Ни убеждений, ни вероисповедания с таким драконовским законом ни у кого не останется, что, конечно, даст генералам возможность разоблачить отказчиков, не идущих умирать в Колизее. При этом Минобороны убивает двух зайцев: с одной стороны, пацифисты на казнь не пойдут, но и отказываться уже не смогут, как это им удается сегодня, в отсутствии закона, с другой — к службе (стройбатно-дисбатной) можно будет привлечь дополнительную армию отсрочников. Так столь страшная для военных АГС оказывается, при умелом ее регулировании, весьма им выгодна.
Проект Николаева будет представлен на Совет Думы в начале апреля, после чего разослан по субъектам законодательной инициативы, которые, в течение полутора месяцев, представляют, по регламенту, в ответственный комитет Думы (каковым является Комитет по законодательству) замечания и предложения. В этой ситуации субъекты гражданской инициативы в регионах имеют возможность выразить свою позицию местным законодательным органам, потребовав от них представить на проект Николаева отрицательное заключение.

ПЛЕНАРНЫЕ ЗАСЕДАНИЯ
7 — 22 МАРТА

7 марта одобрен в трех чтениях текст государственного гимна, неправомерно утвержденный ранее Указом Президента. Содержащаяся в словах Михалкова формула “хранимая Богом родная земля” противоречит основам конституционного строя (ст. 14 и 14 Конституции РФ). Депутатами Ф.Зиятдиновой и Р.Гилаевым была предложена на заседании поправка о замене слова “Богом” словом “нами”. Эта поправка не была поддержана Думой.

В результате возникает вопрос о возможных субъектах обращения в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции текста гимна.

14 марта отклонен внесенный депутатом Сергеем Глазьевым проект закона “О внесении дополнений в УК РФ” (об установлении уголовной ответственности за нарушение исполнения федерального бюджета и за незаконное предоставление налоговых льгот). Несмотря на отрицательный отзыв Комитета по законодательству, проект дважды ставился на голосование, и находился на грани принятия (1 голосование: за — 213, 2 голосование: за — 208).

С проектом было бы можно согласиться и даже признать его полезным, если бы авторы исходили из умысла на нарушение законодательства о бюджете, о таможенных тарифах, иностранных инвестициях, налоговых льготах при установлении за такие нарушения уголовной ответственности. Однако проект Глазьева основан на архаичном принципе объективного вменения — что попахивает временами продразверсток.

15 марта снят с дальнейшего рассмотрения Федеральный закон “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем”, принятый Госдумой 4 июня и отклоненный Президентом Ельциным 12 июля 1999 года. Представители действующего Президента также сочли нецелесообразным выработать приемлемый вариант закона в специальной комиссии, указав на неприемлемость всей его концепции. По словам представителя Президента Александра Котенкова, Правительством завершена работа над другим законопроектом, предусматривающим противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем.

При этом хотелось бы, чтобы заложенные в новом проекте механизмы государственной защиты от отмывания преступных доходов не нарушали презумпцию невиновности, неприкосновенность частной жизни, свободу экономической деятельности. Снятый с рассмотрения закон безоговорочно подчинял полицейским интересам гражданские, в том числе экономические права и свободы. Как отмечалось в письме Президента Ельцина от 12 июля 1999 года, закон предполагал “включение всех юридических лиц в процесс тотальной слежки друг за другом, а также за гражданами”, “возложение на юридических лиц несвойственных им контрольных и оценочных функций по отношению к иным участникам гражданско-правовых отношений”. Отклоняя закон, бывший президент счел недопустимым узаконить порядок, когда все участники этих отношений “становятся информационно-надзирающими придатками правоохранительной системы государства”.

На пленарном заседании 15 марта представитель Правительства заявил об отзыве включенного в повестку проекта “О внесении дополнений в статью 23 Федерального закона “Об актах гражданского состояния”, внесенного еще Правительством Кириенко. Проектом предлагалось разрешить вносить сведения о национальности совершеннолетнего гражданина в его свидетельство о рождении по его желанию.

Обосновывалось это дополнение закона статьей 26 Конституции (“Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность.”), тогда как конституционно-правовой смысл этой нормы в том (на что указывалось в предыдущем обзоре), что источником определения и указания национальности является сам гражданин: не государство, а гражданин. По Конституции, гражданин указывает ту национальность, которую сам для себя определяет. Никакого отношения к документам, удостоверяющим личность, и к свидетельству о рождении это право не имеет. Таким образом, содержащееся в действующей редакции закона “Об актах гражданского состояния” указание национальности ребенка в свидетельстве о рождении по желанию родителей подлежит исключению, а не дополнению правом ребенка указывать национальность в уже устаревшем для него документе, как это, под давлением национальных республик, предлагалось Правительством.
О мотивах снятия проекта представитель Правительства не говорил.

15 марта отклонен в первом чтении проект закона “О правовых основах биоэтики и гарантиях ее обеспечения”, внесенный депутатами прошлого созыва В.Ф.Шараповым и В.И.Давиденко (последний известен созданием, совместно с А.Баркашовым, политического движения “Спас”). В той части, что заимствована из Европейской конвенции по правам человека и биомедицине (Россией еще не ратифицирована), проект особых возражений не вызывал, хотя некоторые положения этого международного договора были изложены авторами проекта весьма своеобразно, с изъятиями и дополнениями. Так, вне всякой связи с Конвенцией, предлагалось запретить пересадку органов и тканей лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации, а также быть живыми донорами лицам, не связанным прямым родством с реципиентом.

Ключевыми положениями проекта, спровоцировавшими в 1997 — 1999 гг. горячее его обсуждение, были запрет на аборт по социальным показаниям и продажу противозачаточных средств иначе как через аптеки. Кроме того, проектом, в написании которого не последнюю роль сыграли агрессивные православные охранители А.Л.Дворкин и свящ. Максим Козлов, запрещались любые “методы и средства оккультно-мистического и религиозного происхождения”, к которым были отнесены шаманство, ведическая медицина, некие “методы, направленные на контроль сознания” и тому подобные антикультистские жупелы. “Увлечение оккультно-мистическими учениями и методами” выступало как один из “индикаторов качества жизни”, мониторинг которого предлагалось сделать ежегодным и обязательным. Не допускалось: предоставление услуг вынашивающей матери, определение пола эмбриона, половое воспитание за счет государства, средств негосударственных организаций и предприятий, а также иностранных инвестиций и кредитов, изменение пола, клонирование людей, создание транс генных животных с генетическим материалом человека и их использование в целях трансплантации и т.п.
Проект был рекомендован Комитетом по охране здоровья и спорту к отклонению. За православную биоэтику проголосовало лишь 4 депутата.

21 марта принят во втором и третьем чтениях Федеральный закон “О внесении изменения в статью 60 Жилищного кодекса РСФСР” о сохранении за осужденным жилого помещения в течение всего срока отбывания наказания.

21 марта во втором и третьем чтениях принят внесенный Павлом Крашенинниковым закон “О внесении изменений в ГК РФ и Федеральный закон “О введении в действие части первой ГК РФ”, разрешающий сделки с земельными участками несельскохозяйственного назначения.

Назначенное на 22 марта рассмотрение во втором чтении проектов трех законов, разрешающих ввоз в Россию облученного ядерного топлива, перенесено на более поздний срок. В отместку лоббистами Минатома был тут же запущен слух, что депутаты, проголосовавшие за исключение этих вопросов из повестки ... подкуплены Гринписом.

При подготовке ко второму чтению Комитетом по экологии (исполняющим в третьей Думе прямо противоположные своему названию роль) было рекомендовано к отклонению большинство поправок, направленных на минимализацию негативных последствий от ввоза отработавшего топлива в случае принятия закона и на установление независимого контроля за этой деятельностью. Среди отклоненных поправок:
— об обязательном возвращении иностранным контрагентам радиоактивных отходов (ОЯТ) после их переработки (поправки депутатов А.Н.Грешневикова, А.Н.Косарикова, А.Н.Томова, С.А.Золотилина, И.А.Ждакаева, В.А.Шитуева, М.В.Юревича, И.Ю.Артемьева, С.С.Митрохина, С.Н.Апатенко, Мособлдумы, Тульской облдумы) — по мнению Комитета по экологии, “суммарная радиационная нагрузка на территорию РФ” при хранении отработанного ядерного топлива из-за рубежа увеличиваться не будет;
— о разрешении ввоза ОЯТ на переработку только в соответствии с принимаемыми для каждого контракта специальными федеральными законами, разрешающими такой ввоз по каждой сделке, определяющими условия, объем ввозимого и срок нахождения ОЯТ и продуктов переработки на российской территории (поправка М.В.Юревича) либо об утверждении федеральным законом каждого отдельного международного договора (поправка Ю.В.Цыбакина) — по мнению Комитета, “введение процедуры принятия отдельного федерального закона по каждой сделке не отвечает задачам оперативной реализации законопроекта на практике”;
— о разрешении ввоза только в отношении облученных тепловыделяющих сборок, прошедших операцию выдержки хранения на территории иностранного государства и по уровню радиоактивности готовых к переработке (поправка М.В.Юревича);
— об обязательном согласии субъекта РФ на транспортировку через его территорию и хранение на его территории ОЯТ, выраженные путем принятия соответствующих региональных нормативных актов (поправка М.В.Юревича);
— о следующих обязательных условиях обеспечения экологической безопасности при ввозе ОЯТ: недопущении возрастания риска наступления необратимых последствий для окружающей среды, недопущении увеличения общего количества радионуклидов в стране и повышении общего уровня радиационной опасности, недопущении вовлечения в процесс переработки ввезенного ОЯТ дополнительных объемов природных ресурсов, их радиационного загрязнения, недопущении расширения территорий, занятых под полигоны для захоронения радиоактивных отходов, и ряде других условий, конкретизирующих требования к экологической безопасности проектов (поправка А.Н.Грешневикова) — по мнению Комитета, “ряд требований невыполним даже теоретически”;
— о контроле за обращением с ОЯТ специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, т.е. Госатомнадозором, а не Минатомом (поправка Законодательного Собрания Омской области);
— о вступлении закона (“О внесении дополнений в ст. 50 Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды”) в силу после создания Целевого бюджетного фонда реабилитации радиационно загрязненных регионов РФ (поправка А.Н.Косарикова, А.Н.Томова, А.Н.Грешневикова, М.В.Юревича, С.А.Золотилина, И.А.Ждакаева, В.А.Шитуева, И.Ю.Артемьева, С.С.Митрохина) — по мнению Комитета, “условное вступление закона в силу отложит возможность перехода РФ от освоенного, экономически ущербного рынка услуг по переработке ОЯТ ядерных реакторов Украины и ряда стран Восточной Европы к высокорентабельным услугам по комплексному обращению с ОЯТ для платежеспособных конкурентов”; кроме того, Комитет выступает не за самостоятельный Целевой бюджетный фонд, а за специальный счет Минатома для экологических программ;
— о финансировании специальных экологических программ из средств фонда специально уполномоченного органа в области охраны окружающей природной среды (вместо фонда Минатома) — поправка С.Н.Апатенко;
— об исключении из проекта “О внесении дополнений в Федеральный закон “Об использовании атомной энергии” положений о вывозе и ввозе ОЯТ на условиях лизинга как противоречащих ГК (поправка С.Н.Апатенко).
Поправка И.Ю.Артемьева и С.С.Митрохина (в законопроект о реабилитационных программах) о создании Целевого бюджетного фонда включена Комитетом по экологии в таблицу принятых с той лишь разницей, что в редакции Комитета из этого вышел “Целевой бюджетный фонд Минатома”. Это дало основания Сергею Митрохину на заседании Думы 22 марта обвинить Комитет по экологии в подлоге.
Информацию о рассмотрении проектов в первом чтении см. в 20 выпуске обзора.

22 марта отклонен проект закона “О внесении изменения в статью 52 Федерального закона “Об общественных объединениях”, внесенный Законодательным Собранием Республики Карелия. Предлагалось продлить на год срок перерегистрации общественных объединений, истекший 1 июля 1999 года.

Комитет по делам общественных объединений проект поддержал, однако было очевидно, что по прошествии почти двух лет восстанавливать срок бессмысленно. За истекшее время судами уже ликвидировано большое количество общественных объединений.

РАБОТА НАД ЗАКОНАМИ

Комитетом по обороне успешно используется собственное “ноу-хау” по безболезненному избавлению от неудобных законопроектов, внесенных депутатами прошлого созыва, не избранными в действующую Думу. Если по принятому палатой порядку, проекты, оставшиеся в наследство от депутатов либо членов Совета Федерации, прекративших исполнение полномочий, выносятся на пленарное заседание в первом чтении, где по ним принимается окончательное решение, то Комитет по обороне выработал собственный метод: под проектом в качестве соавтора подписывается какой-нибудь депутат — член Комитета, после чего новоявленный соавтор в полном соответствии с Регламентом законопроект отзывает и окончательно хоронит его без обсуждения Думой.

Таким путем разделался Комитет с проектом закона “О внесении дополнения в часть вторую статьи 36 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”, внесенным депутатом второго созыва Виктором Курочкиным. Проектом предлагалось установить, что “в условиях вооруженных конфликтов на территории Российской Федерации для участия в боевых действиях направляются военнослужащие, проходящие военную службу по контракту”. В пояснительной записке автор, ссылаясь на ситуацию в Чечне в 1994 — 1996 гг., писал, что “в боевых действиях должны участвовать боеспособные части, а не пушечное мясо”. Поскольку в прошлой Думе проект, появившийся лишь в конце 1999 года, рассмотрен не был, Комитету по обороне следовало рано или поздно вынести его на палату (при этом надо было как-то мотивировать несогласие генерала Николаева и его команды с позицией Курочкина). При публичном обсуждении избежать острых столкновений на эту тему и неприятного послевкусия было бы сложно. Поступили проще — подыскали соавтора — зампреда Комитета по обороне В.В.Чайку, который, спустя месяц, в установленном порядке отозвал “свой” законопроект.
Та же судьба ожидает в ближайшее время аналогичную инициативу депутата прошлого созыва Владимира Лопатина (о введении добровольного порядка в исполнении обязанностей военной службы гражданами, проходящими военную службу по призыву за пределами РФ, при решении задач предупреждения и пресечения внутренних конфликтов, а также участвующими в борьбе с терроризмом). К проекту уже присоединился другой зампред Комитета по обороне Н.М.Безбородов, после чего “автор-убийца” законопроект отзовет.

Отозван авторами проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О милиции”, внесенный членами СФ Ю.М.Лужковым и В.М.Платоновым, депутатами А.Н.Чилингаровым, В.А.Грачевым, Г.В.Боосом и П.В.Крашенинниковым (о наделении милиции обязанностями по охране окружающей природной среды). Создание экологической милиции признано неактуальным.

ВНЕСЕННЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ

Депутатом Владимиром Семеновым (Единство) внесен проект федерального конституционного закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”.

Среди предложенных поправок концептуальное значение имеет предложение о наделении Уполномоченного правом принесения протеста на судебные решения по уголовным, гражданским и административным делам и участия в надзорном слушании дела в суде по принесенным им протестам. Одновременно внесены поправки в статьи УПК и ГПК РСФСР, определяющие круг субъектов права принесения протеста, участников надзорного судопроизводства.
Преимущество протеста Уполномоченного перед прокурорским либо вышестоящим судебным в том, что Уполномоченный независим от интересов ведомств и не связан пресловутой “честью мундира”. Протест прокурора ограничен осуществляемым той же прокуратурой предварительным следствием, надзором за следствием. Председатель суда, в свою очередь, должен решиться признать неправильным решение своего коллеги (кроме того, существующий протест председателя вышестоящего суда противоречит, по сути, принципу состязательности, предполагающему состязание между сторонами, а не судьями). Следовательно, именно омбудсмен должен рассматриваться как ключевая фигура в обжаловании судебных решений после вступления их в законную силу.
В настоящее время, в процессе работы над новым УПК, обсуждается целесообразность сохранения института опротестования как такового, поскольку равенство сторон предполагает и равные условия обжалования. Такое мнение справедливо в отношении протеста, принесенного прокурором, но не Уполномоченным, не являющимся стороной в деле.
В любом случае, при действующих сегодня процессуальных нормах, предлагаемое законопроектом расширение компетенции Уполномоченного предоставит возможность более эффективного восстановления прав граждан.

Депутатом В.А.Буткеевым внесен проект закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” о недопустимости исполнения полномочий депутатами законодательных органов субъектов РФ на непрофессиональной основе и совместительства депутатской деятельности с иной оплачиваемой работой (по типу депутатов Госдумы).

Опрошенные представители регионов неоднозначно оценивают эту инициативу. С одной стороны, такая норма послужит ликвидации практики создания “малых советов”, присваивающих в отдельных регионах (например, в Республике Татарстан) компетенцию всего законодательного органа. С другой стороны, запрет на совместительство депутатской и иной работы сделает участие в работе законодательных органов непривлекательным для руководителей крупных предприятий, политически более самостоятельных и способных к большей независимости от региональных администраций. Кроме того, принятие такого положения неминуемо приведет к сокращению численности членов законодательных собраний, что в большинстве случаев сделает их более управляемыми со стороны исполнительной власти. Примером может служить Москва, мэр которой не имеет в своей Думе из 35 штатных депутатов ни одного оппозиционера, что вряд ли было бы возможно, если бы Дума состояла из сотни, а то и нескольких сотен человек.

Губернатором Красноярского края А.И.Лебедем внесен проект закона “О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР”, представляющий новую редакцию главы 32 кодекса (“Производство по делам несовершеннолетних”). Проект содержит несколько полезных уточнений, однако вряд ли может быть поддержан по причине наличия ряда предложений, ухудшающих положение несовершеннолетних (изъятие статьи 393, допускающей задержание и досудебное содержание подростков под стражей лишь в исключительных случаях, недопущение отдачи несовершеннолетнего под присмотр родителям, запрет на допуск к участию в допросе подростка педагога, непосредственно его обучающего).

Группой депутатов (Комитет Госдумы по СНГ) внесен проект федерального закона “О гражданстве Российской Федерации” (новая редакция).

В проекте закреплено, в частности, новые для законодательства о гражданстве понятие “соотечественники” и “соотечественники за рубежом”. К соотечественникам отнесены лица, “родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии”. К “соотечественникам за рубежом” — граждане РФ, постоянно проживающие за пределами РФ (непонятно, по какой причине эти граждане РФ имеют особый, в смысле закона о гражданстве, статус), лица, состоявшие в гражданстве СССР и проживающие в государствах бывшего СССР, в том числе получившие гражданство этих государств, а также бывшие граждане Российской империи и их потомки, “за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств”.
Получается странная вещь: соотечественниками объявляются не только потомки русских эмигрантов в третьем и четвертом поколениях, являющиеся гражданами других государств, но и потомки бывших граждан Польши, Финляндии, не являющиеся по национальности поляками или финнами (французы, немцы, китайцы и т.п.). Подход в корне порочный, основанный на смешении гражданства с национальностью, религиозной и культурной принадлежностью.

Депутатом Верой Лекаревой (СПС) внесен проект закона “Об Уполномоченном по правам ребенка в РФ”. Согласно проекту, Уполномоченный назначается Президентом по представлению депутатов Государственной Думы. Уполномоченному по правам человека в РФ (федеральному омбудсмену) Уполномоченный по правам ребенка не подотчетен.

Депутатами Виктором Похмелкиным и Сергеем Юшенковым внесен проект “О праве на информацию в РФ”.

Депутатом Евгением Зеленовым весен законопроект “О внесении изменений и дополнений в статьи 23 и 51 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”. Предлагается дополнить перечень категорий призывников, имеющих право на отсрочку (в дополнение пользующимся такой отсрочкой сыновьям /родным братьям/ военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы) гражданами, являющимися сыновьями /братьями/ “умерших вследствие увечья (травмы, ранения, контузии) либо заболевания, полученных в связи с исполнением ими обязанностей военной службы, до истечения одного года со дня увольнения с военной службы”.

Скаредность военных: чтобы умереть от увечий дается год. Иначе следом отправят следующего.

ПЛАН РАБОТЫ НА АПРЕЛЬ

4 апреля — второе чтение проекта федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении”. При доработке проект претерпел радикальные изменения — и в лучшую сторону: самые неприемлемые нормы исключены и изменены. Так, исключено право Президента продлевать срок ЧП без согласования с Советом Федерации: теперь возможно лишь повторное введение ЧП с соблюдением всей первоначальной процедуры. Изъято антиконституционное расширение компетенции Президента в случае введения ЧП на всей территории государства (в варианте первого чтения Президент приобретал в таком случае диктаторские полномочия).

В то же время обстоятельства введения ЧП определены недостаточно корректно. К таковым отнесены террористические акты, захваты особо важных объектов и другие действия, совершенные сами по себе, вне связи с возникшими в результате их чрезвычайными ситуациями. Точно также, при введении ЧП по причине природных и техногенных катастроф и аварий “нанесение ущерба здоровью людей” является, по проекту, недостаточным основанием. Следовало же указать на массовый ущерб.
Такие формулировки, расширяющие возможность неоправданного введения ЧП, не исключают использование этого опасного института в политических целях. Аналогичный недостаток содержится и в Конституции (ст. 56), где говорится о введении чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан, а не населения (нации), как это предусмотрено международным правом (в частности, Международным пактом о гражданских и политических правах).

В начале апреля должен быть рассмотрен перенесенный из мартовского плана блок законопроектов, предусматривающих снижение возраста приобретения активного избирательного права с 18 до 16 лет. Проекты внесены группой депутатов фракции “Единство”, представляющих движение “Поколение Свободы” (В.О.Семеновым, В.Е.Коптевым-Дворниковым, А.Е.Баранниковым, И.Ю.Динесом) и депутатами — членами фракции ЛДПР.

Проекты не противоречат Конституции: ст. 60 обозначает 18-летний возраст осуществления прав и обязанностей в полном объеме, что не исключает возможности приобретения отдельных прав (в том числе политических) до наступления 18-летия.
Конституция содержит закрытый перечень категорий граждан, лишенных избирательного права: это признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32, часть 3). Следовательно, установление избирательного возраста — дело законодателя, который не должен дискриминировать молодое поколение. Согласно Конвенции о правах ребенка, под защитой которой находится каждый человек до 18 лет, ребенок имеет право свободно выражать свое мнение. Ограничения этого права Конвенция допускает лишь для уважения прав и репутации других лиц или для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения (ст. 13). Целям общественного порядка отвечает ограничение избирательного права детей младшего возраста. Однако это вряд ли применимо к детям старшего возраста, подросткам — более того, воспитание в них политической активности общественно полезно. Таким образом, проект отвечает целям социализации молодежи. Более того, общественно полезен противовес со стороны молодежи наиболее консервативной и самой активной части избирателей — пенсионерам в возрасте от 55 до 100 лет.
Расширение круга участников выборов послужит расширению представительственного содержания избираемых органов власти: они должны представлять все, а не преимущественно старшие поколения. Следовательно, в выборах должны быть задействованы граждане, явно соображающие не хуже 90-летних, но представляющие новое поколение.
Если в 16 — 17 лет человек понимает Достоевского, Толстого, Чехова, изучает историю, в том числе новейшую — неужели он не способен разобраться, как проголосовать?
В то же время нет никаких сомнений, что подавляющее консервативное большинство Думы не поддержит проекты.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ

В течение трех дней на парламентских слушаниях будет обсуждаться проект УПК: 9 апреля в 11 часов (общие положения УПК), 16 апреля в 15 часов (досудебное производство), 23 апреля в 11 часов (судебное производство).
Место проведения: Малый зал Государственной Думы.
Контактный телефон: 292-17-77 (Комитет по законодательству).

Обзор подготовил Лев Левинсон
levlev@rinet.ru
kovalev_sa@duma.gov.ru

Проект осуществляется при поддержке
правозащитного центра «Мемориал»
и Института прав человека