Правовой анализ условий доступа к информации в Чеченской республике

Борис Пантелеев, эксперт-юрист Центра экстремальной журналистики, специально для Prague Watchdog (www.watchdog.cz)

Реальное положение дел с правами журналистов и возможностью осуществления на практике стандартов свободы слова наиболее рельефно проявляются в экстремальной обстановке. К таковой, без сомнения, можно отнести ситуацию со СМИ в Чеченской республике с 1994 года по настоящее время.

Проведенный нами анализ показывает, что общепринятые международные нормы и отечественное законодательство фактически не работают на данной территории, причем они игнорируются самими официальными властями. Парадокс состоит в том, что военная кампания на территории Чеченской республики формально началась под лозунгом восстановления там конституционного порядка. Но сам этот "конституционный порядок" понимается чрезвычайно избирательно, и общепризнанные стандарты свободы слова под защиту федеральных властей почему-то не подпадают.

Более того, как показывает мониторинг, появляются все новые и новые примеры того, как во имя защиты абстрактного конституционного порядка нарушаются совершенно конкретные конституционно охраняемые права граждан, проживающих в Чеченской республике и всех граждан Российской Федерации, желающих иметь объективную информацию о происходящих там событиях.

Доступ и распространение информации в Чечне

Нарушения в сфере доступа и распространения информации носят в Чеченской республике не эпизодический, а фундаментальный характер.

Например, в ныне действующем Законе о СМИ РФ специально в его первой статье сформулировано чрезвычайно важное положение, которое запрещает ограничивать права журналистов и сферу массовой информации законами, которые к этой сфере не относятся. Однако это положение профильного закона на практике неоднократно нарушается. Особенно характерные нарушения допущены на примере условий доступа к информации в Чеченской республике с самого начала там военных действий.

Общеизвестно положение статьи 48 Закона РФ "О средствах массовой информации", согласно которому суть аккредитации заключается в том, что после ее получения "аккредитовавшие журналистов органы обязаны предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи". В силу этого акта аккредитация применяется для регулирования работы журналистов в рамках какого-либо государственного органа, общественного объединения, учреждения, организации, предприятия. Кроме того, в Российской Федерации существует институт аккредитации иностранных журналистов при Министерстве иностранных дел.

Однако, применительно к ситуации с журналистами в Чеченской республике дух и буква Закона РФ о СМИ откровенно и грубо попирались. Например, в январе 1995 года была попытка от имени правительства внести в условия аккредитации журналистов в Чечне дополнительные обязательства для журналистов в соответствии с пунктом 3 статьи 29 Закона РФ "О внутренних войсках". Постоянно появляются новые ведомственные акты, которые пытаются применять ведомственную логику и военную политику в сфере массовой информации.

Для подтверждения обоснованности данного вывода большое значение имеет постановление Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и ряда других актов. Предметом рассмотрения было - среди прочих - и постановление Правительства РФ "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" от 9 декабря 1994 г. № 1360.

Данный правительственный документ содержал специальное положение (абзац 2 пункта 6), предписывавшее Временному информационному центру при Государственном комитете по печати РФ немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.

В своем постановлении Конституционный суд РФ отметил, что Закон о СМИ (часть 5 статьи 48) дает исчерпывающий перечень оснований для лишения журналистов аккредитации. Следовательно, упомянутая норма, как вводящая новые, не предусмотренные законом основания и порядок лишения журналистов аккредитации, "противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации".

Таким образом, антиконституционность действий, явно нарушающих права журналистов в Чечне, была юридически признана еще в 1995 году и высшей судебной инстанцией РФ. Но данное постановление Конституционного суда РФ не стало руководящим документом, а фактически было проигнорировано. Вновь создаваемые официальные информационные центры по-прежнему рассматривают институт аккредитации как способ пресечения деятельности независимых журналистов на территории Чеченской республики.

Война или полицейская акция?...

Другая условно правовая проблема, крайне осложняющая деятельность журналистов в Чечне - это так называемая терминологическая путаница с далеко идущими последствиями. После возникновения вооруженного конфликта на протяжении нескольких лет официальные власти не могут сами определиться, как же правильно называть то, что реально происходит в Чечне: война, отдельные боестолкновения, антитеррористическая операция, полицейская акция, пограничный конфликт, бандитские разборки?

От однозначного, ясного ответа на этот вопрос зависит право официальных властей на легальное установление ограничений свободы слова и других конституционных прав граждан на территории целого субъекта Федерации.

С точки зрения международного гуманитарного права этот вопрос решается весьма просто: или есть официально объявленная война или ее нет. Применение регулярной армии по ее прямому назначению внутри своей собственной страны в цивилизованном мире является недопустимым. Согласно ст.87 Конституции Российской Федерации состояние войны и военное положение на всей территории страны или в отдельных её местностях в случае агрессии вправе объявлять только Президент РФ, соблюдая особую процедуру. Делается это, также как и введение чрезвычайного положения в силу ст.56 Конституции РФ всегда публично с незамедлительным сообщением об этом представительным органам власти. В случае объявления войны международными стандартами допускается официальное временное приостановление действия некоторых конституционных прав и свобод граждан на части или на всей территории вступившего в войну государства. Например, может быть ограничена свобода передвижения по территории страны, свобода сбора и распространения информации по военной и связанной с ней тематике.

Как известно, на практике двух Чеченских кампаний мы не встречаемся с таким последовательным правовым подходом. Факт ведения военных действий не признается официально, либо двусмысленно описывается в иных формулировках. Однако ограничения гражданских прав и свобод фактически вводятся произвольно на уровне устных распоряжений отдельных командиров воинских частей на контролируемых ими территориях без официального государственного объявления войны, но под предлогом боевых действий, специальных операций и т.п.

В этом случае можно говорить о торжестве двойных стандартов, когда, с одной стороны, факт ведения военных действий еще официально не признан, а конституционные гарантии прав личности, например, ст.29 Конституции Российской Федерации в части свободы сбора и распространения информации уже не действуют. Хотя формально военные власти и военнослужащие внутренних войск МВД, и сотрудники других правоохранительных органов даже в условиях "антитеррористической операции" по-прежнему связаны, в частности, действием Конституции, Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации.

...или контртеррористическая операция?

Еще одно нарушение действующих правовых норм, связанное с ограничением свободы слова, относится к необоснованно расширительному толкованию понятия и масштаба антитеррористической операции.

По общему правилу степень локальной ограниченности боевых действий в соответствии со ст.3 Закона РФ "О борьбе с терроризмом" не может трактоваться произвольно. Усмотрение военных и в этом ограниченно рамками действующего законодательства. Например, термин "контртеррористическая операция" в законодательном смысле имеет право на жизнь лишь в привязке к "отдельным участкам местности или акватории, транспортным средствам, зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, а также прилегающим к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция". В любом случае, юридически некорректно распространять действие такой операции на территорию целого субъекта Российской Федерации.

На практике, однако, военные власти пытаются необоснованно расширить сферу своей исключительной компетенции и закрыть для журналистов как можно большие территории Чеченской республики. Делается это, например, под предлогом того, что действительно существуют в указанном Законе изъятия в свободе передвижения. В частности, согласно ст.8 "право граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний, отравлений людей введены особые условия хозяйственной деятельности и режимы проживания населения, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение".

При этом понятия "пограничная зона" и "пограничная полоса" толкуются в отношении журналистов произвольно. Пограничная полоса - в силу закона - это только тот участок, который впрямую примыкает к границе, из которого пять километров - пограничная зона, двадцать километров - зона пограничного режима. После 20 километров, например, от российско-грузинской границы в районе Чеченской республики все утверждения военных об особом статусе территории не выдерживают правовой критики.

Не работает в этом случае применительно к чеченской практике и юридический аргумент в виде ссылки на подпункт 7 части 1 статьи 47 Закона РФ 1992 года "О средствах массовой информации", согласно которому "журналист имеет право посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; присутствовать на митингах и демонстрациях".

Правила аккредитации по Ястржембскому...

Применяемые в настоящее время Правила аккредитации представителей средств массовой информации при Аппарате помощника президента РФ С.В. Ястржембского вопреки всем принципам Закона о СМИ регламентируют не столько правовой режим аккредитации при государственном органе, сколько условия сбора информации на территории одного из субъектов Федерации. Причем предлагаемые Правилами, то есть ведомственным подзаконным актом условия деятельности журналистов, существенно ухудшаются по сравнению с гарантированными федеральным законодательством.

Исходя из общепризнанных положений ст. 48 Закона о СМИ, объектом деятельности журналиста, аккредитованного при конкретной организации, является информация о ходе проводимых ею заседаний, совещаний и других мероприятий, но никак не вся информация обо всём происходящем на территории целого субъекта Федерации.

Однако, эта норма также оказывается недействующей в Чеченской республике. Представители силовых и административных органов государства неоднократно допускали по отношению к журналистам, не имеющим требуемой Правилами аккредитации, действия по пресечению их профессиональной деятельности по сбору информации на территории Чечни.

Более того, согласно п. 13 Правил, журналистам запрещается самостоятельно передвигаться по Чеченской Республике и брать интервью у военнослужащих без разрешения представителей пресс-центров и силовых структур РФ даже при условии их аккредитации. Подобные действия нарушают самые основные права журналистов, гарантированные ч. 1 ст. 27, ч.ч. 4 и 5 ст. 29, ч. 3 ст. 55, ч.1 ст. 56 Конституции РФ, ст. 1, 38, 47, 48 Закона РФ "О средствах массовой информации".

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Исходя из этого, установление ограничений путем издания подзаконных или локальных нормативных актов категорически не допускается.

...противоречат конституции

Как всем известно, Ястржембский С.В. не является руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией и, следовательно, не правомочен регулировать деятельность работников средств массовой информации в зоне проведения контртеррористической операции даже и по Закону "О борьбе с терроризмом". Правила содержат и иные условия, ограничивающие гарантированные законом права журналистов.

Так, в соответствии с п.10 ст. 2 Закона о СМИ, "под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного СМИ, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по её уполномочию". Пункт 5 Правил однако, противоречит этой норме и устанавливает что любые внештатные сотрудники СМИ (т.е. лица, осуществляющие обработку информации по уполномочию редакции без установления с ней каких-либо договорных отношений) "не могут быть аккредитованы при Аппарате помощника".

Требование предъявить наряду с заявкой на аккредитацию копию страхового полиса журналиста, содержащееся в п. 6, еще раз подтверждает, что Правила регламентируют не столько правовой режим института аккредитации в придающемся ему законом значении, сколько условия сбора информации на территории одного из субъектов Федерации. В противном случае подобное требование не имело бы никакого смысла. Для аккредитации журналистов при государственном органе это требование - очевидно излишне.

Правила наделяют аккредитованных при Аппарате помощника журналистов каким-то "особым" правом принимать участие в освещении боевых действий, да еще лишь при условии, что они заблаговременно включены в соответствующую группу, формируемую Аппаратом по согласованию с руководством силовых структур РФ. Из этого приходится сделать вывод, что без формальной аккредитации, а также и при наличии таковой, когда журналист не включен в состав официальной группы, профессиональная журналистская деятельность на территории Чеченской Республики запрещена. Установление каким-либо ведомством подобной локальной нормы однозначно неправомерно.

Пунктом 14 Правил предусмотрено, что представитель СМИ может быть лишен аккредитации и в случаях распространения сведений, порочащих честь и достоинство военнослужащих, а также не соответствующих действительности сведений о ходе контртеррористической операции на Северном Кавказе, если это подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Данное положение противоречит ч. 5 ст. 48 Закона о СМИ, а также п. 1 ст. 9 Гражданского Кодекса РФ ("Граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права"). Честь и достоинство российских военнослужащих - личные неимущественные права, принадлежащие непосредственно самим военнослужащим, а не Аппарату С.В. Ястржембского. Установление подобного условия существенно расширяет правовые основания ответственности журналистов по сравнению с предусмотренными законом, что противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

С учётом вышеизложенного можно сделать вывод, что введенные в 1999 году для работающих в Чечне журналистов "Правила аккредитации при аппарате помощника Президента РФ" представляют в целом собой локальный акт, противоречащий Конституции РФ и однозначно направленный на ограничение прав работников СМИ.

Действительно, если аккредитованным по этим "Правилам" журналистам отныне "запрещается самостоятельно передвигаться по территории Чеченской республики, брать интервью у военнослужащих" (п.13), то такое "благоприятствование" иначе как явным нарушением профильного федерального закона трудно назвать.

Способы лишения аккредитации

В указанных "Правилах", утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 01 октября 1999 г. № 1538-Р, вновь сформулированы положения, прямо противоречащие выводам, содержащимся в постановлении Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. о том, что лишение или отказ в аккредитации в зависимости от содержания прежних публикаций (п.14) нарушает права журналистов и препятствует их профессиональной деятельности.

Согласно ст.48 Закона РФ "О СМИ" журналист может быть лишен аккредитации лишь в двух случаях: когда им нарушены правила аккредитации (которые, однако, в силу требований ст. 1 и 5 этого же закона не могут включать положений, ограничивающих свободу массовой информации и права журналистов) и если журналистом распространены не соответствующие действительности, порочащие честь и достоинство работников аккредитовавшей организации сведения, что должно быть подтверждено вступившим в силу решением суда.

Поэтому неправомерным является закреплённое в Правилах условие о возможности лишения аккредитации при отказе журналиста принести извинения за распространение порочащих сведений.

Никакие иные случаи, в том числе связанные с "отказом принести извинения", не могут служить законным основанием для отзыва аккредитации. В соответствии с ч.3 ст. 29 Конституции Российской Федерации, никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Требования о принесении извинений в силу этого являются безусловно незаконными.

С юридической точки зрения этот вопрос не представляет сложности. Однако, даже несмотря на разъяснения Конституционного суда РФ, противоправные ограничения в отношении журналистов продолжают действовать до настоящего времени.

Юридической защиты практически нет

Вызывает обеспокоенность тот факт, что, несмотря на многочисленные нарушения прав журналистов, по-прежнему не срабатывает механизм юридической защиты свободы доступа к информации, предусмотренный ст.ст.140, 144 Уголовного кодекса РФ. Служебные разбирательства в отношении военнослужащих, различным образом препятствовавших работе журналистов в Чеченской республике, не заканчиваются привлечением виновных к ответственности.

Под действие этих статей можно было бы подвести многие зафиксированные мониторингом случаи отказа в предоставлении информации и воспрепятствования законной профессиональной деятельности журналистов. Однако, реальных примеров действия этих норм закона в Чеченской республике как в обычной, так и в боевой обстановке не зарегистрировано.