Встреча в Вене по проблемам месхетинских турок
14-17 марта 1999 г. в Вене состоялись международные неформальные консультации по проблемам месхетинских турок. По инициативе и по приглашению Проектов по вынужденной миграции Института открытого общества во встрече приняли участие представитель Правозащитного Центра “Мемориал” Александр Осипов и азербайджанского Института мира и демократии Ариф Юнусов. Как известно, с 1994 г. ПЦ “Мемориал” занимается проблемами месхетинских турок в Краснодарском крае, поскольку в этом регионе месхетинцы стали объектом систематической дискриминации по этническому признаку, проводимой органами государственной власти.
Венские консультации стали продолжением процесса, начатого совещанием, которое было проведено в Гааге 7-10 сентября 1998 г. Встречи в Гааге и в Вене были организованы по инициативе и при участии Верховного Комиссара ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств, Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Проектов по вынужденной миграции Института открытого общества. В Венских консультациях участвовали представители правительств Азербайджана, Грузии, Российской Федерации, Турции, Украины* и лидеры общественных организаций месхетинцев - Международного общества месхетинских турок “Ватан”, Фонда Бараташвили, Общества молодых месхов-репатриантов - из Азербайджана, Грузии, России и Украины. В дискуссии принимали участие представители Совета Европы, МОМ и Миссии ОБСЕ в Грузии, а также двух названных выше неправительственных организаций. Сопредседателями консультаций были Верховный Комиссар ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств г-н Макс ван дер Стул, директор Программ вынужденной миграции г-н Артур Хелтон и заместитель директора Бюро Европы УВКБ ООН г-н Хашим Уткан.
Статус неформальных консультаций изначально исключал принятие каких-либо рекомендательных и тем более обязывающих резолюций. Основными целями встречи были более четкое определение задач, которые стоят перед международными организациями, правительствами и общественными объединениями в связи с проблемами месхетинских турок, формулирование вопросов, требующих первоочередного внимания, установление рабочих контактов и укреплением доверия между участниками процесса, выработка предложений, направленных на улучшение сложившейся ситуации. Консультации проводились в несколько этапов и включали в себя рабочее совещание организаторов встречи и других представителей международных организаций, пленарное заседание, на котором участники совещания получили возможность изложить свои взгляды на существующие проблемы, консультации организаторов с каждой из национальных правительственных делегаций (Азербайджан, Грузия, Россия и Турция), пленарное заседание, посвященное обсуждению и принятию заявления председателя встречи, в котором были зафиксированы позиции и пожелания участников.
Как известно, месхетинцы/месхетинские турки - народ, депортированный в 1944 г. из Южной Грузии в Среднюю Азию. После 1956 г. до настоящего времени они не получили возможности вернуться ни в те места, откуда были высланы, ни (за исключением нескольких сотен человек) на территорию Грузию вообще. После Ферганских событий 1989 г. около 90 тыс. месхетинцев вынуждено покинули Узбекскую ССР и расселились на территории Российской Федерации, Азербайджана, Украины и Казахстана. Большая часть месхетинцев в принципе поддерживает идею возвращения в Южную Грузию.
Проблема месхетинских турок имеет две неравные и не зависящие друг от друга составляющие: перспективы переселения в Грузию и статус (гражданство и гарантии соблюдения основных прав и свобод) в государствах нынешнего проживания. С 1992 г. власти Грузии декларируют стремление создать условия для постепенно возвращения в страну депортированных и их потомков; эти декларации, однако, сопровождаются рядом оговорок и пока что не привели к практически значимым результатам. В подавляющем большинстве месхетинцы стали гражданами тех государств, где их застал распад СССР. К моменту проведения Гаагских консультаций проблемы, связанные с урегулированием правового положения, сохранялись в Азербайджане, отчасти в Грузии и РФ. В октябре 1998 г. после вступления в силу закона о гражданстве Азербайджана, месхетинцы, утратившие к тому времени статус беженца, получили возможность получения азербайджанского гражданства. Проблема урегулирования статуса к настоящему времени сохраняет актуальность для части месхетинцев, живущих в Грузии (примерно для 150 из 600 чел.) и подавляющего большинства месхетинских турок Краснодарского края (по меньшей мере 10 тыс. из примерно 14-15 тыс.). Первая группа не может получить гражданство Грузии из-за того, что некоторые условия натурализации (требования ценза оседлости, знания языка и предоставления доказательств отказа от предыдущего гражданства) оказываются для нее невыполнимыми. Месхетинцы, поселившиеся в Краснодарском крае в 1989-90 гг., из-за запрета региональных властей не смогли до настоящего времени получить регистрации по месту жительства (прописки) и официально зарегистрировать сделки по купле-продаже жилья. По этой причине местные и федеральные власти не рассматривают не имеющих прописки месхетинцев как граждан РФ.* Более того, региональные власти делают все возможное, чтобы создать месхетинским туркам в Краснодарском крае невыносимые условия жизни и вынудить их к выезду из региона.
С точки зрения международного права, месхетинцы в Краснодарском крае являются де-факто лицами без гражданства, то есть независимо от положений национального законодательства они реально не могут пользоваться правами гражданства. С точки зрения действующего российского законодательства они являются гражданами РФ, пораженными в правах в силу своей этнической принадлежности: на момент вступления в силу Закона РФ “О гражданстве Российской Федерации” они постоянно жили и не имели иного места жительства кроме как на территории России и не заявляли о своем нежелании состоять в российском гражданстве, но в Краснодарском крае приняты нормативные акты и проводится политика, выделяющие турок в качестве особой юридически обозначенной группы населения с особым режимом нахождения в регионе.
Распространенные среди участников “Документ для размышлений”, подготовленный УВКБ ООН специально для Венской встречи, “Выводы и рекомендации” совместной миссии Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств, УВКБ ООН и Проектов по вынужденной миграции Института открытого общества в Краснодарский край и Москву 15-21 декабря 1998 г., а также беседы с представителями международных организаций показали, что организаторы консультаций в целом разделяют оценки и выводы “Мемориала” относительно ситуации с месхетинскими турками в Краснодарском крае. В частности, они признают, что невозможность использования турками своих прав на гражданство является результатом нарушения российского законодательства со стороны властей, что основные права месхетинцев в крае систематически нарушаются, что месхетинцы как группа подвергаются дискриминации со стороны органов власти и что напряженность в отношениях между месхетинцами и окружающим населением нагнетается искусственно властями и казачьими группировками.
В “Документе для размышлений”, подготовленном УВКБ ООН, говорилось о том, что стратегия в отношении турок-месхетинцев должна включать в себя краткосрочный и долгосрочный подходы; первый должен быть нацелен на улучшение положения месхетинцев и способствующих их интеграции в странах, где они сейчас проживают, второй - на создание политических и юридических условий для возвращения в Грузию тех, кто того пожелает. В документе было специально подчеркнуто, что два подхода направлены на решение двух разных проблем, но сокращение безгражданства среди месхетинцев и улучшение их положения в местах их нынешнего проживания не только не входит в противоречие с более долгосрочной перспективой возвращения в Грузию, но и формирует благоприятную атмосферу для возвращения.
Отдельную проблему составляют вопросы о статусе месхетинцев, прибывших в Турцию, пользуясь возможностью безвизового пересечения границы, и оставшихся там в качестве нелегальных мигрантов. По меньшей мере несколько тысяч месхетинцев из стран Средней Азии и из Азербайджана иммигрировали подобным образом в Турцию, кроме того, в 1998 г. власти Краснодарского края начали кампанию по переселению месхетинцев в эту страну. Постановление Правительства РФ № 1049 от 13.10.93 и принятая на его основе Инструкция МВД РФ № 1/5146 от 2.12.93 устанавливают возможность “упрощенного порядка выезда за границу лиц, не являющихся российскими гражданами и получивших временное убежище на территории Российской Федерации”. Этот порядок на деле применяется по отношению к гражданам СССР, вынужденно прибывшим в РСФСР до распада Советского Союза, но не получившим прописки (регистрации по месту жительства) на территории России, поскольку таковых органы МВД не признают российскими гражданами. Он предусматривает выдачу советских заграничных паспортов сроком действия в один год со штампом о том, что владелец паспорта не состоит в гражданстве РФ, для выезда за границу на постоянное жительство при согласии принимающей стороны. В июле 1998 г. и январе 1999 г. из Краснодарского края с подобными документами выехало в общей сложности 43 семьи месхетинцев, однако никакого согласия турецких властей на подобное переселение получено не было, более того, турецкие власти не были проинформированы о подобной акции. По истечении действия гостевых ваучеров (1 месяц) переселенцы оказались фактически на нелегальном положении.
На Венских консультациях были отмечены некоторые позитивные сдвиги, начавшиеся после консультаций в Гааге. Совет Европы выразил согласие принять Грузию в свои члены; в качестве одного из условий приема выдвинута репатриация месхетинцев. Условия репатриации формулируются как принятие соответствующего законодательства в течение двух лет с момента приема в Совет Европы, начало процесса репатриации в течение трех и завершение репатриации желающих в течение 12 лет с момента приема, - и правительство Грузии согласилось взять на себя такие обязательства. Председатель Центрального Совета Международного общества месхетинских турок “Ватан” в своем заявлении подтвердил отсутствие у своей организации требований, которые были бы заведомо неприемлемыми для Грузии (требования материальной компенсации за утраченное в 1944 г. имущество, возврата недвижимости, территориальной автономии), а также выразил согласие с рядом условий, выдвигаемых грузинской стороной: безусловная готовность к поэтапной репатриации, принятие грузинского гражданства, согласие на расселение в разных частях Грузии (при принципиальном признании права на выбор места жительства в РГ). Месхетинские организации, стоящие на разных позициях, во время встречи декларировали готовность установить между собой более тесное взаимодействие. Среди других позитивных обстоятельств отмечалось также: готовность правительств стран-участников консультаций к более тесному сотрудничеству с организаторами консультаций, расширение круга участников процесса и повышение уровня представительства, заинтересованность правительств ряда европейских стран выступить спонсорами проектов, направленных на решение гуманитарных проблем месхетинцев.
Вместе с тем, участники встречи констатировали то, что существующие проблемы остаются необычайно острыми и перспективы их быстрого решения не выглядят благоприятными. Никто не может уверенно говорить о том, насколько реально в сложившихся политических и экономических условиях выполнение Грузией взятых на себя обязательств. Совсем не очевидно, что российскими властями будут приняты надлежащие меры по урегулированию статуса (то есть прежде всего признанию российского гражданства) и защите основных прав и свобод месхетинцев, живущих в Краснодарском крае. В целом позиция российской стороны сводилась к следующему: проблема месхетинцев заключается только создании условий для их переселения в Грузию, турки являются временными жителями РФ и не могут рассматриваться как национальное меньшинство, проблемы нарушения их прав в Краснодарском крае не существует вообще, ситуация в крае с месхетинскими турками ничем не отличается от ситуации в других российских регионах, а единичные нарушения законности не могут служить основанием для обобщающих выводов. Глава российской делегации К.Цаголов назвал подход УВКБ ООН к формулированию кратко- и долгосрочных стратегических решений “перевернутой логикой”; по мнению К.Цаголова, вопросы урегулирования статуса и защиты прав месхетинцев в местах их проживания должны решаться только после реального обеспечения их права на переселение в Грузию, когда месхетинцы смогут определиться в своих предпочтениях. При подготовке итогового “Заявления председателя” российская делегация согласилась только на следующее: поставить вопрос о принятии мер по облегчению условий проживания турок-месхетинцев в Краснодарском крае, в частности, рассмотреть вопрос о возможности отмены денежных штрафов за просроченную регистрацию турок-месхетинцев и предложить администрации края упорядочить процедуру регистрации турок-месхетинцев в Краснодарском крае в смысле увеличения срока временной регистрации. Поскольку отказ в постоянной регистрации по месту жительства месхетинским туркам, создающий для них основную массу проблем, и ограничение срока временной регистрации в принципе незаконны, а для месхетинцев наиболее болезненны не “штрафы за просроченную регистрацию”, а непосильные сборы за саму временную регистрацию, можно сказать, что российская делегация фактически отказалась рассматривать вопрос о соблюдении прав месхетинцев в Краснодарском крае.
Подготовка итогового “Заявления председателя”, которое организаторы стремились сделать приемлемым для всех участников встречи, едва не была сорвана дебатами о том, как обозначать ту группу населения, проблемам которой и была посвящена встреча. Грузинская делегация предложила обтекаемую формулу, уже используемую в документах Совета Европы и ОБСЕ - “население, депортированное из Месхетинского региона в 1944 году”, представитель “Ватана” из Азербайджана, поддержанный российской делегацией, настаивал на использовании термина “месхетинские турки” или “турки-месхетинцы”. Российская делегация мотивировала свою позицию тем, что отказ от обозначения “национального имени” будет означать “грубое нарушение прав человека” (хотя большинство самих месхетинцев было готово на компромиссные варианты). В итоге в документе были зафиксированы терминологические предпочтения официальных делегаций Азербайджана, Грузии, России и месхетинских организаций.
Несмотря на все трудности, организаторы встречи заявили о стремлении продолжить процесс многосторонних дискуссий и перевести его в плоскость поиска конкретных решений. Планируется, что ближайшим форумом, на котором представится возможность обсудить предложения, связанные с месхетинцами, будет заседание Руководящей группы Конференции по вопросам, связанным с миграцией в странах СНГ, которое запланировано на июнь 1999 г. Венская встреча, таким образом, дает основания для очень осторожного оптимизма в отношении перспектив начала добровольной репатриации месхетинцев в Грузию и заставляет констатировать нежелание российских федеральных и краснодарских властей даже обсуждать проблему нарушения законодательства и прав человека в Краснодарском крае. Возросший интерес международных организаций к месхетинской проблеме служит фактором, в перспективе способным позитивно повлиять на положение месхетинцев в России и дающим небольшие дополнительные гарантии безопасности месхетинского населения в Краснодарском крае от насильственных действий со стороны властей и казачьих группировок.
А.Г.Осипов