|
|
К. ЕЛИСЕЕВ,
консультант Управления Президента РФ по вопросам гражданства
Поскольку передо мной было три выступающих, и все выступления были в одном ключе, мне вспомнился восточный анекдот про Ходжу Насреддина, который работал судьей. К нему пришли два спорщика. Один долго выступал, излагал свои аргументы, после чего Ходжа сказал: “Ты знаешь, ты абсолютно прав”. После этого достаточно длительное время выступал другой спорщик с прямо противоположными аргументами, Ходжа ему сказал то же самое: “Ты тоже прав”. Жена, которая подслушивала этот спор, подошла к Ходже и спросила: “Как же так, один говорит одно, другой — совершенно другое, но и тот и другой правы?” Ходжа подумал и сказал: “Ты знаешь, ты тоже права”.
Проблемы мигрантов следует разделить на несколько уровней.
Первый уровень — соотношение прав личности и интересов государства. Как найти баланс интересов между личностью и государством.
Второй уровень — проблемы правовые (т.е. те, которые решаются с помощью применения норм права, и соответственно обсуждать те действия властей, которые либо нарушают эти нормы, либо, наоборот, применяют их правильно) и гуманитарные.
Государственные органы действуют не самоуправно, а на основании тех или иных норм закона или подзаконных актов. Точнее, должны действовать.
Третий уровень — проблема федеративного устройства РФ.
В соответствии с договоренностью с организаторами этого семинара в Управление Президента РФ по вопросам гражданства были заранее направлены вопросы. Они были сгруппированы по блокам.
Первый блок вопросов
Какие существуют возможности стать гражданином РФ?
Что легче для граждан, имеющих право на принятие гражданства в порядке регистрации: оформить принадлежность к гражданству РФ за рубежом или после переезда в Россию?
Каковы сроки производства по делам о гражданстве и критерии принятия решений?
Что такое бывшие граждане СССР и граждане бывшего СССР? Кто решает вопрос об их новом гражданстве: сами граждане или власти?
Наше законодательство о гражданстве является одним из самых либеральных в мире. Это подтверждают и зарубежные эксперты, и представители “Мемориала”. Закон о гражданстве отвечает целям российской политики в области гражданства. Одна из главных целей — упростить процедуру приобретения гражданства для прибывающих в Россию мигрантов — наших соотечественников, прежде всего из бывших республик Советского Союза. Именно на упрощение процедуры приобретения российского гражданства направлены изменения действующего законодательства. Это и изменения Закона “О гражданстве Российской Федерации” (сейчас в Государственной Думе находятся соответствующие поправки к закону). Это и указы президента РФ, и другие нормативные акты.
Согласно действующему законодательству для соотечественников существует два варианта приобретения российского гражданства: либо за рубежом (путем подачи документов по месту постоянного проживания в российские дипломатические представительства и консульства), либо непосредственно на территории России (через органы внутренних дел по месту регистрации проживания).
Как показывает правоприменительная практика, анализ тех писем, которые поступили в нашу Комиссию за последние несколько лет, вопрос, куда подавать документы на приобретение российского гражданства, заявитель должен решать самостоятельно, исходя прежде всего из своих возможностей оформить свое проживание на территории России, т.е. наличие жилья, родственников и т.д.
Согласно ст. 19 закона о гражданстве обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории РФ на законных условиях, т.е. после регистрации своего проживания в органах внутренних дел. Требуется прожить три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством.
При приеме в российское гражданство в соответствии с законом о гражданстве РФ были предусмотрены облегчающие обстоятельства, при наличии которых сокращается установленный законом срок проживания на территории России, вплоть до снятия самого требования о постоянном проживании. Это относится прежде к лицам, которые состояли раньше в гражданстве СССР; к лицам, признанным беженцами (из республик бывшего СССР, вплоть до снятия срока проживания на территории России; для остальных срок проживания снижается до полутора лет); состоявшим в прошлом лицам или хотя бы к одному из его родственников по прямой восходящей линии (родители, дед, бабка) в российском гражданстве (подданстве) по рождению. При этом в нашем законодательстве отсутствуют какие-либо критерии по национальному признаку.
Прогрессивным моментом в законе явилось введение упрощенного порядка приобретения гражданства (путем регистрации) для лиц, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ. В проекте поправок к закону, прошедшем первое чтение в Думе, эта категория расширена за счет лиц, у которых родственник по прямой восходящей линии (отец, мать, дедушка, бабушка) являлся в прошлом российским гражданином, т.е. уже перестал им быть либо уже умер.
В регистрационном порядке по п. “г” ст. 18 закона приобретают гражданство до 31 декабря 2000 г. и “граждане бывшего СССР”. Этот термин согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденному Указом Президента РФ 27 декабря 1993 г. № 2299, применяется в отношении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР. Еще раз подчеркну: термин “граждане бывшего СССР” касается только лиц, которые на сегодняшний день являются лицами без гражданства. Таким образом, Положение дает ограничительное толкование термина закона, исходя из принципа сокращения числа лиц без гражданства и предположения, что права лиц, уже ставших гражданами новых независимых государств, защищены этими государствами в соответствии со взятыми этими странами на себя международными обязательствами и записаны в конституциях этих государств. Поэтому комментарий закона в “Компасе беженца и вынужденного переселенца” на стр. 28 о том, что в упрощенном порядке могут приобрести российское гражданство все жители бывших республик СССР”, некорректен.
Таким образом, разница между термином “граждане бывшего СССР” и определением “бывшие граждане СССР” (на самом деле бывшего СССР) заключается в том, что “бывшие граждане бывшего СССР” — это лица, состоявшие в гражданстве бывшего СССР в прошлом. А термин “граждане бывшего СССР” в применении к ст. 18, п. “г” означает, по сути, лишь лиц без гражданства, проживающих сейчас в основном в Латвии и Эстонии.
В интересах возвращающихся в Россию соотечественников был принят Указ Президента России от 24 октября 1994 г., согласно которому восстанавливаются в гражданстве РФ бывшие граждане РСФСР, возвратившиеся на постоянное жительство в Россию после вступления закона в силу.
На упрощение процедуры приобретения российского гражданства направлены вступившие в силу соглашения между Россией и Киргизией и Казахстаном о порядке приобретения гражданства переселяющимися из этих государств соотечественниками.
О сроках рассмотрения ходатайств и заявлений.
Согласно действующему законодательству установлен срок рассмотрения ходатайств — до девяти месяцев; заявлений (по упрощенному порядку) — до шести месяцев. Заявления лиц, переселяющихся из Казахстана и Киргизии, рассматриваются органами внутренних дел не более трех месяцев. Бывшие граждане РСФСР, возвращающиеся в Россию и подпадающие под действие упомянутого указа, восстанавливаются в гражданстве в течение месяца.
Второй блок вопросов
Как воспользоваться своим правом на приобретение гражданства РФ в порядке регистрации (п. “г” ст. 18 закона о гражданстве РФ) мигрантам без статуса и регистрации по месту жительства?
Как оформить гражданство России месхетинским туркам и беженцам из Баку, проживающим на территории России постоянно, но без регистрации по месту жительства? Возможно ли принятие отдельного решения (указа) по их поводу?
В соответствии с действующим законодательством (распоряжение Совета Министров России от 6 июня 1991 г. № 571; действует до вступления в силу закона о правовом положении иностранных граждан на территории РФ) иностранные граждане по прибытии на территорию РФ обязаны зарегистрировать свое проживание в течение трех суток. Проживание на территории России без регистрации является, по сути, незаконным.
Соответствующее постановление Правительства России в рамках реализации положений закона о свободе передвижения определило, что регистрации на территории России подлежат иностранные граждане, состоявшие в прошлом в гражданстве СССР.
В соответствии с действующим законодательством подразделения паспортно-визовой службы органов внутренних дел оформляют материалы по вопросам гражданства РФ лишь в отношении лиц, проживающих на территории РФ на законных основаниях, т.е. после регистрации их проживания.
Как было указано ранее, п. “г” ст. 18 закона о гражданстве относится лишь к категории лиц, не ставших гражданами государств-участников СНГ и Балтии. Если мигранты из Баку или турки-месхетинцы не имеют гражданства другого государства, то после регистрации проживания они имеют право на приобретение гражданства в порядке регистрации.
Если они лишены возможности подать документы по ст. 18, п. “г”, то они могут после регистрации проживания подать документы по ст. 19 в обычном порядке, путем подачи ходатайства.
Гражданство является устойчивой правовой связью человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, т.е. не только обязанность государства перед лицом, но и человека перед государством. Иностранные граждане, регистрируя свое проживание на территории России, тем самым устанавливают определенную устойчивую правовую связь с РФ, служащую в российском законодательстве основанием для предоставления иностранцу прав наравне с гражданами России, проживающими на ее территории, за исключением участия в выборах и службы в государственных органах и Вооруженных Силах. Иностранец несет обязанности и ответственность, так как подчиняется законам государства проживания.
Если прибыли на территорию РФ, обязаны подчиняться нашим законам. Иностранные граждане могут воспользоваться своим правом на гражданство Российской Федерации после выполнения своих обязанностей перед Россией. Первая обязанность — зарегистрировать свое проживание.
Указы президента РФ не могут противоречить законам России, в частности Закону “О гражданстве Российской Федерации”. Необходимо разделять бытовое и правовое значение термина “проживание на территории РФ”, законное проживание и незаконное проживание.
Когда говорят, что регистрация проживания не является правообразующим основанием для приобретения гражданства, это неправильно. Что делают, например британские власти, по отношению к нелегальным мигрантам, например к цыганам, которые через евротуннель через Ла-Манш пробираются в Великобританию, не имея на то ни виз, ни других законных оснований? Можно ли считать, что они находятся на территории Великобритании и имеют все права, как и постоянные жители страны? Я думаю, что нет. То же самое касается и России. В любом случае специального указа о турках-месхетинцах или беженцах из Баку не может быть. Гражданство приобретается в строго индивидуальном порядке после волеизъявления лица в соответствии с законом о гражданстве.
Комиссия 30 июня 1998 г. официально разъяснила вопрос о приеме документов от лиц, имеющих на территории РФ регистрацию места пребывания. Если лица, прибывшие в РФ, выписаны с прежнего места жительства, то документы от них принимаются независимо от срока регистрации.
Это прямо касается турок-месхетинцев. Какие штампы стоят у них в паспортах? Если штампы о постоянном проживании в Узбекистане, даже несмотря на то, что они фактически живут на территории РФ уже 7—8 лет, правового значения это проживание не имеет. Если они выписались, и у них есть временная регистрация на территории РФ — 45 суток, пожалуйста, МВД обязано принять у них эти документы на приобретение российского гражданства.
По-видимому, в паспортах турок-месхетинцев в графе “проживание, регистрация проживания”, скорее всего, стоит узбекская прописка.
Если это так, они должны подавать документы по месту своего жительства в Узбекистане. В исключительных случаях (у нас существует и такой вариант, согласно указу президента), когда лицо, имеющее право на приобретение гражданства РФ в порядке регистрации (т.е. это касается и лиц без гражданства), не может лично подать заявление по месту жительства о предоставлении гражданства, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте вправе дать поручение органу, ведающему делами о гражданстве об оформлении гражданства этому лицу по месту его временного пребывания. Речь идет о п. 5 Положения о порядке рассмотрения вопросов о гражданстве РФ. Но что назвать исключительными случаями — это вопрос отдельного рассмотрения Комиссии, в каждом отдельном случае для каждого конкретного турка-месхетинца и каждого беженца из Баку.
Итак, согласно разъяснениям Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации технология следующая: есть штамп об узбекской прописке у турок-месхетинцев, подавайте документы в Узбекистане. Выписались — получайте временную регистрацию на территории РФ и подавайте документы по месту этой временной регистрации, по так называемому месту пребывания.
Теперь о штампе прописки, его правовом значении. Постановление Верховного Совета РФ “О порядке введения в действие Закона РФ о праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания...”, п. 2: “Считать граждан РФ зарегистрированными по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в соответствии с их пропиской на момент введения в действие указанного Закона”. Вот легализация прописки.
Положение, утвержденное президентом, о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, п. 1: “Приобретение гражданства в результате признания”. Что считать документами, подтверждающими гражданство РФ? “Документом, подтверждающим гражданство РФ, является паспорт гражданина СССР со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории России на 6 февраля 1992 г.”. Это конкретная правовая норма. Таким образом, заявления представителей турок-месхетинцев о том, что они являются гражданами РФ, их обращения в суд являются бессмысленными. Их не признают гражданами РФ: у них в штампе стоит узбекская прописка.
С этой нормой можно не соглашаться, но ей следует подчиняться.
Существует ли статистика о том, сколько человек, где и в каком количестве приобрели гражданство РФ с 1992 г.?
С момента вступления в силу закона о гражданстве РФ, с 6 февраля 1992 г. по 31 декабря 1997 г. российское гражданство приобрели 2 млн 100 тыс. человек, среди них около миллиона на территории России (в подавляющем большинстве это прибывшие из государств СНГ и Балтии) и примерно столько же на территориях этих государств. Около половины их тех, кто приобретает российское гражданство, переезжают на жительство в Россию. Общая тенденция пока такова, что число соотечественников, желающих приобрести гражданство РФ, не сокращается.
Теперь по поводу того, что требуется подтверждение гражданства приехавших из Чечни. Они являются гражданами России, поскольку Чечня — российская территория.
В отношении месхетинских турок существует проблема. Человек обязан зарегистрировать свое проживание на территории РФ, но при этом и государство со своей стороны обязано его зарегистрировать. Регистрация (в чем ее отличие от прописки согласно нашему законодательству) должна носить уведомительный, а не разрешительный характер. Список ограничений на регистрацию четко оговаривается в законе о свободе передвижения, и он исчерпывающий, т.е. по принципу: “все, что не запрещено — разрешено”. Поэтому действия местных властей, направленные на ограничения возможностей регистрации, являются, строго говоря, незаконными с правовой точки зрения. Это серьезная проблема, и это проблема федерализма, федеративных отношений. Вопросы регистрации местные власти фактически взяли на свое усмотрение. Они решают и принимают законы на уровне субъектов Федерации и т.д.
Нарушают ли они закон? Да, применяют разрешительный принцип.
Одновременно с этим местные власти можно понять. Причина в том, что зарегистрированный человек имеет все права наряду с гражданами РФ (а это вопросы и жилья, и пенсии, и образования, и социального обеспечения). И здесь проблема уже не столько правовая, сколько жизненная. Мигранты, прибывающие на территорию России, те же пенсионеры, получают пенсию, и это дополнительная нагрузка на местный бюджет. С юридической же точки зрения действия местных властей незаконны.
Вернемся к вопросу о месхетинских турках. Проблема сводится почему-то к взаимоотношениям России и месхетинских турок. Вспомним предысторию вопроса. Они ехали из Узбекистана не в Россию, а в Грузию. И никто не сказал, что Грузия отказывается их принять! Здесь их пребывание временное, скажем так, с точки зрения их намерений вернуться на историческую родину. Этого забывать не надо.
То, что жилье не оформлено у месхетинских турок, говорит о том, что сделки были незаконны, поскольку регистрация прав собственности на недвижимость оформляется в соответствии с ГК РФ.
Следующее, нарушение закона о гражданстве касается детей. Согласно п. 2 ст. 17 российского закона о гражданстве, “ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от лиц без гражданства, является гражданином Российской Федерации”.
Такова ситуация с точки зрения правовой, в которой работают наши государственные органы: МВД, Комиссия по вопросам гражданства и т.д.
Какие изменения сейчас у нас происходят?
Первое. Есть закон в Государственной Думе, поправки к закону о гражданстве1.
Второе. Принят в трех чтениях закон о поддержке соотечественников за рубежом, в соответствии с которым гражданами России признаются все бывшие граждане РСФСР, т.е. те лица, которые имели штамп-прописку о том, что в какое-то время они были гражданами РФ, если они добровольно не приобрели гражданства другого государства.
Наконец, Комиссия приняла решение о подготовке нового закона о гражданстве РФ вместе с Советом Европы. Я думаю, что замечания, высказанные на этом семинаре, будут учитываться при подготовке нового закона о гражданстве.
Прения
С. Ганнушкина. Регистрация по месту жительства и месту пребывания не может быть правообразующей ни для чего вообще, потому что закон о праве граждан на свободу передвижения непосредственно констатирует это. В законе сказано, что регистрация по месту жительства и месту пребывания не может повлечь за собой никаких прав зарегистрированного и не может также ограничивать его в каких бы то ни было правах. Иначе говоря, регистрация — это некоторая форма учета, не могущая влиять на такое огромное право человека, проживающего на территории России, как право называться ее гражданином.
Если мы признаем, что соблюдаем наши законы, и признаем, что действительно переходим от института прописки (от института фактически крепостного права) к институту уведомления о нахождении гражданина в том или ином месте, тогда достаточно того, что мы сообщаем органам внутренних дел (а мы готовы с ними сотрудничать и помогать им), что с такого-то числа по такое-то мы будем жить у своего дяди, проводить там каникулы. Или: приехали учиться, поживем у тети и поступим там в институт, поучимся и временно проживем там 4 года, а потом вернемся к себе домой, где мы зарегистрированы постоянно.
Если мы примем такой подход, который, это очевидно, заложен в Конституции, заложен в законе о свободе передвижения, то это будет означать, что никакое право не следует из факта уведомления о том, что мы где-то находимся. И это совершенно четко сказано, и совершенно четко подтверждено Конституционным судом в его постановлении от 2 февраля 1998 г., где все это еще раз отмечено, а именно, что мы, граждане и лица, на законных основаниях находящиеся на территории России, должны сотрудничать с органами внутренних дел и выполнять такую несколько обременительную, но удобную для работы органов внутренних дел обязанность. Мы готовы эту обязанность выполнить! Это не право.
Месхетинские турки из Ферганы и жертвы погромов в Азербайджане прибыли в Россию до распада СССР и проживали здесь постоянно. Постоянное проживание может подтверждаться штампом в паспорте, но может подтверждаться и иначе: свидетельскими показаниями, медкарточкой в поликлинике, записями в школьном журнале или трудовой книжке. Право называться гражданином России дает нам факт постоянного проживания, а не штамп в паспорте. И другая трактовка есть нарушение Конституции и нашего законодательства. Все остальные нормы, — это не нормы законов, потому что указ президента, постановление, а тем более местное постановление — это не закон! Все эти акты должны соответствовать закону.
“Место жительства” месхетинских турок — Краснодарский край. Какая прописка у них в Узбекистане?! Эти люди туда вернуться не могут, и не могут все они, а не кто-то один по каким-то конкретным причинам. То, что они не получили никакого статуса, — вина властей. На мой взгляд, Комиссия по гражданству могла бы принять более радикальную позицию и действовать из соображений фактического их проживания в России в течение многих лет, с 1989 г. Мы должны были бы признать их гражданами. Что же касается выписки, это вообще что-то странное. Сообщил человек, что он там-то больше не живет — вот и вся выписка. Какой цинизм — изгнать людей из их родных мест и продолжать портить им жизнь, не давая “выписки”. Почему российское государство должно строить свои взаимоотношения с живущими на его территории людьми исходя из отсутствия у них “выписки”?
Далее. Если “рассуждать с точки зрения права”, то так можно согласиться с тем, что власти нарушают закон, и утверждением, что их можно понять! Это говорит о том, что существует приоритет интересов власти над интересами личности: готовность понять власти, но нежелание понять конкретного турка, который вынужден платить огромные деньги за регистрацию по месту пребывания, проживая в купленном им доме, которого преследует какое-то маскарадное казачество (надеюсь, что есть и иное!) совершенно ни за что. Имеются научные исследования, показывающие, что месхетинские турки никакого напряжения в крае не вызывают, а напряжение вызывают те пьяные люди, которые являются проверять паспортную систему с разрешения местных властей. Мы должны встать на защиту нашего закона. Поэтому мы именно защищаем закон, защищаем федеральное законодательство от нормотворчества, местных властей, которое есть угроза целостности государства Российского. Именно от этого мы развалимся на множество краснодарских краев, и очень скоро. Поэтому я хочу, чтобы в России соблюдались российские законы, соблюдалась Конституция.
Месхетинские турки пришли к нам. Грузия — это другое государство. Почему мы должны за них решать, куда им хотелось бы отправиться? Это, по-моему, совсем странно. Пусть с Шеварднадзе разбираются правозащитники Грузии, поверьте, там такие есть, и они разбираются. А мы давайте заниматься людьми, которых совсем не так много, которые приехали сегодня к нам и которые ждут нашей помощи, и заниматься в соответствии с законом и Конституцией РФ.
Н. Воронина. Институтом “Открытое общество” было проведено большое исследование по этой проблеме и вышла книга на английском языке “Месхетинские турки. Решение проблем и человеческая безопасность”, в которой подробно анализируется современная ситуация с их проживанием на территории Краснодарского края, в других регионах России, Украины, Азербайджана, Узбекистана, в центральноазиатских республиках. Дается подробная информация об их местных организациях, целая глава посвящена дебатам в Грузии по проблемам турок-месхетинцев. Международное сообщество этой проблеме уделяет большое внимание.
М. Петросян. Я хочу продолжить ту мысль, что такой процедурный момент, как регистрация, не может быть правообразующим с точки зрения материального права. А право на получение гражданства — это материальное право. Другое дело, что это является доказательством того, что человек прежде всего имеет право на получение гражданства. Далее. Я имею в виду гражданство в порядке признания. Давайте прочтем внимательно статью закона.
“Гражданами РФ признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу настоящего Закона, если они не заявят о своем нежелании принимать гражданство”.
Я хочу попросить вас рассмотреть вопрос о беженцах из Баку и беженцах турках-месхетинцах под углом зрения этой нормы. Причем, я полагаю, вы согласны, что в принципе законодательство должно толковаться систематически. Эти люди проживали на территории РФ до вступления в силу закона. Соответственно в принципе закон должен был бы на них распространяться. Единственная зацепка тут — постоянное проживание. Но как соотносится место жительства и место пребывания? Человек убежал из Баку или Ферганы. Разве у него есть какое-то другое место, где он мог бы жить, кроме того, куда он убежал? Может ли быть место пребывания при отсутствии постоянного места жительства? Такой теоретический вопрос. Бакинские беженцы живут по месту пребывания 12 лет! И это все место пребывания. Но у людей, которые являются беженцами, которые не по своей воле покинули бывшее место жительства, нет другого места, где они могли бы жить. И само определение беженца включает тот момент, что человек не может вернуться на свое прежнее место жительства. Следовательно, его место пребывания совпадает с его местом жительства. Мне казалось, что, когда мы выясним для наших ведомств этот вопрос четко, отпадет масса проблем и сложностей.
И еще одно замечание. Наш лучший в мире закон о гражданстве на самом деле несовершенен, и не потому, что он слишком либерален. Я имею право об этом говорить, потому что хотя я и не писала непосредственно текст, но принимала участие в его разработке и в разработке некоторых поправок к нему. Это был первый не номинальный, а рассчитанный на фактическое действие закон о гражданстве и вдобавок в достаточно сложных условиях. Когда он создавался и принимался, вся сложность этих условий связывалась с тем, что страна распалась, и шли миграционные процессы. Его, конечно, надо менять, надо как-то толковать... Тут говорилось о гуманитарном факторе: есть правовые и гуманитарные соображения. Но мы не можем абсолютно разделить или противопоставить соображения правовые и гуманитарные. Суть права — справедливость.
|
|