Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года
Тема выпуска
Законопроектный портфель в сфере этнических отношений
Законопроект, внесенный полным составом Комитета по делам национальностей прошлого, а затем действующего созыва, официально переработан и повторно внесен весной 2003 года уже в третий раз, однако не стал от этого проходным. Первоначально он имел более мудреное название - "Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации по правам граждан и народов на национально-культурное развитие". Теперь граждане отпали, и проект, как это и обозначено в пояснительной записке, ориентирован исключительно на защиту коллективных прав "народов".
Наверное, в связи с такой установкой авторы объявляют, что предлагаемая ими модель "не имеет аналогов в мире". В качестве одного из отдаленных образцов предлагаемого института в пояснительной записке упоминается Уполномоченный Государственного Собрания Венгрии по правам национальных и этнических меньшинств. Добавим, что аналогичные должности еще ранее были учреждены в Австралии (комиссар по правам человека для борьбы с этнической дискриминацией, 1975 год) и Швеции (омбудсмен по вопросам борьбы с этнической дискриминацией, 1986 год). Но во всех упомянутых случаях эта должность создана в целях защиты меньшинств и противодействия дискриминации, а не для утверждения прав народов как таковых.
Взяв за образец структуру Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", разработчики предлагают возложить титул "защитника народов" на одного из депутатов Государственной Думы, не освобождая его при этом от депутатских полномочий. Предусматривается, что обязанности Уполномоченного назначенный на эту должность депутат будет исполнять по совместительству, без дополнительного вознаграждения. Тем самым снимается вопрос о бюджетном финансировании отдельной строкой, но остается неясным, какими, отличными от депутатских, полномочиями обладает специализированный омбудсмен.
Своеобразно предлагается решать вопрос согласования кандидатуры на должность Уполномоченного с верхней палатой. В случае отклонения Советом Федерации предложенной Думой кандидатуры, голосование проводится депутатами повторно, при этом требуется не квалифицированное, а простое большинство голосов. Таким образом, проект, именуя новый институт "Уполномоченным Федерального Собрания", по сути, устанавливает исключительное право одной из палат утверждать на этом посту своего кандидата.
Открытием является утверждаемое в законопроекте право "каждого народа" на "свободное определение своей национальной (этнической) принадлежности". Смешение личных и коллективных прав проводится и далее: народ наделяется свободой вероисповедания, свободой "перемещения" и даже свободным доступом на государственную и муниципальную службу. Несмотря на столь содержательное насыщение народа правами, утверждается, что "права народа могут быть ограничены… в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации". По справедливому замечанию Правового управления Аппарата Госдумы, такое ограничение не основано "ни на Конституции Российской Федерации, ни на какой-либо норме международного права".
Ни Правительство, ни являющийся соисполнителем авторитетный Комитет по госстроительству проект не поддерживают. По мнению Правительства, "сфера деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации включает, в том числе, вопросы, содержащиеся в законопроекте. Таким образом, создание дополнительных институтов защиты прав граждан, по сути дублирующих деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляется излишним".
Последнее утверждение представляется спорным: специализированные омбудсмены действуют во многих странах, в том числе - на региональном уровне - и в России (уполномоченные по правам ребенка в Москве, Екатеринбурге, Новгородской области и других регионах, уполномоченные учреждений уголовно-исполнительной системы в Саратовской области). Однако в данном случае мы имеем дело с откровенным противопоставлением коллективных прав правам личности. Такая концепция не только сомнительна сама по себе, но и, применительно к народам, не соответствует Конституции, утверждающей наличие единого многонационального народа Российской Федерации, соединенного общей судьбой на своей земле. Конституция признает лишь два случая национально окрашенных преференций - защиту прав национальных меньшинств (как сообщества) и защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.