Законотворческий процесс в Государственной Думе
ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 60 (специальный)
15 июля 2003 года
Тема выпуска
Законопроектный портфель в сфере этнических отношений
Дума не спешит ратифицировать Европейскую конвенцию о гражданстве, подписанную Российской Федерацией 6 ноября 1997 года. Между тем, присоединение к этой конвенции было одним из обязательств, принятых Россией при вступлении в Совет Европы. Конвенция внесена Президентом на ратификацию еще 30 ноября 1998 года.
В программе законопроектной работы проект федерального закона "О ратификации Европейской конвенции о гражданстве" был запланирован на май 2003 года, однако рассмотрение было отложено.
Волокита с принятием этого закона, включавшегося в план работы пленарного заседания и годом ранее (в мае 2002 года), связана, на наш взгляд, с существенными расхождениями между международным договором и принятым в 2002 году Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации". И это притом, что принятие нового закона о гражданстве как раз и объяснялось необходимостью приведения законодательства в соответствие с Конвенцией.
Вопреки этим заверениям, расхождения между законом и Конвенцией глубоки и касаются не только процедур, но и принципов.
Во-первых, статья 4 Конвенции, устанавливающая общеобязательные принципы гражданства, закрепляет право каждого человека на гражданство. Этот принцип содержался в ранее действовавшем Законе РФ и был исключен из Федерального закона.
Во-вторых, условием добровольного выхода из гражданства, как это следует из пункта "в" статьи 20 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", является наличие у волеизъявляющего лица иного гражданства или гарантии его приобретения. При этом авторы закона ссылались на Конвенцию, действительно направленную на сокращение безгражданства. Однако между Конвенцией и законом существуют немаловажные различия. Статья 8 Конвенции устанавливает, что "каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства, при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства". Никаких требований "гарантий приобретения" из этого положения не вытекает. По смыслу Конвенции, новое положение лица, отказывающегося от гражданства, не должно исключать возможность приобретения иного гражданства. Лицо не должно "становиться" лицом без гражданства, т.е. оказаться в положении, исключающем возможность в достижимой перспективе приобрести гражданство. Такое, узкое, а не расширительное толкование "сокращения безгражданства" исходит из сочетания этого принципа с принципом права каждого на гражданство. Права, а не обязанности.
В-третьих, Конвенция допускает множественное гражданство (двух или более государств), тогда как российский закон признает только двойное гражданство.
В-четвертых, имеет значение несовпадение положений Конвенции и закона в части гарантий приобретения гражданства в облегченном порядке лицами без гражданства, постоянно проживающими на территории государства (статья 6 Конвенции). За этой категорией Федеральный закон признает право на прием в гражданство в упрощенном порядке, только если они имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства. Конвенция требует облегченных условий для всех лиц без гражданства, так как именно более свободный доступ их к гражданству способствует сокращению безгражданства, о котором так беспокоились законодатели, усложняя выход из гражданства российских граждан.
Наконец, весьма существенно расхождение, касающееся положения бывших граждан в условиях правопреемства государств. В этой части Закон "О гражданстве в РФ" с Конвенцией согласуется не полностью, а Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не согласуется вовсе. Россия - правопреемник не РСФСР, а СССР. Во "избежание случаев безгражданства", в соответствии со статьей 18 Конвенции, Российская Федерация должна обеспечить условия получения российского гражданства всем бывшим гражданам СССР, если они являются лицами без гражданства, независимо от того, проживают они в государствах, входивших в состав СССР, либо в других государствах. Закон о гражданстве, однако, распространяет упрощенный порядок только на бывших советских граждан, проживающих в государствах бывшего СССР.
Требования же Закона "О правовом положении иностранных граждан в РФ" не предоставляющие никаких преференций бывшим советским гражданам, не имеющим российского гражданства и проживающим на территории РФ, противоречат статье 20 Конвенции, устанавливающей, что "граждане государства-предшественника, постоянно проживавшие на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданства, имеют право остаться в этом государстве". Это означает свободу передвижения и выбора места жительства на территории России бывших советских граждан, не имеющих подтвержденного российского гражданства, т.е. формально являющихся лицами без гражданства. Поскольку закон об иностранцах распространяет все режимные ограничения на лиц без гражданства, расхождения с Конвенцией очевидны.
Справедливости ради следует отметить, что и в самой Конвенции содержится ряд вызывающих сомнения положений. В частности, это нормы, наделяющие государства правом по собственной инициативе лишать своих граждан гражданства. Российская Конституция однозначно исключает такую возможность. В статье же 7 Конвенции допускается, что в национальных законодательствах может быть предусмотрено лишение гражданства в том числе в случаях, если имеют место:
- добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства;
- поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства;
- отсутствие реальной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей;
- если до достижения ребенком совершеннолетия устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили ребенку приобрести гражданство государства, более не выполняются.
По сути, Конвенция в данном случае легализует древний институт изгнания, допускает смешение различных правовых институтов - гражданства и места жительства. Конечно, статья 6 Конституции обладает безусловным приоритетом и эти нормы Конвенции, при всем желании, не могут быть инкорпорированы в отечественные законы. Но если когда-нибудь, после ратификации Конвенции дело дойдет до пересмотра Конституции (чем черт не шутит!), императивная недопустимость лишения гражданства может быть заменена более гибкой формулировкой, учитывающей "нормы международного права".