О проекте Вакансии Контакты Отчеты

New Law Journal, 6 февраля 2004 г.

Горячие точки и Европейский Суд

Филип Лич размышляет, как укрепить возможности европейских механизмов защиты прав человека для борьбы с грубыми нарушениями

Как предоставить Европейскому Суду больше возможностей для борьбы с грубыми нарушениями прав человека, которые допускаются в регионах Европы, затронутых вооруженными конфликтами, — таких как Балканы, Турция и Чечня? Над этим вопросом в последнее время напряженно работает Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ). В качестве решения Ассамблея предлагает создать новый пост «общественного обвинителя» с целью для подачи в Суд дел, касающихся тех регионов, где «невозможно обеспечить соблюдение» Европейской Конвенции по правам человека[1]. ПАСЕ верно подчеркнула тот факт, что в некоторых регионах Европы, где совершаются серьезные нарушения прав человека, имеются препятствия к реализации Европейской Конвенции по правам человека (ЕКПЧ), в том числе вооруженные конфликты, вторжение одного государства на территорию другого, а также фактическое отсутствие контроля государства над частью его территории. ПАСЕ отметила, что при подаче индивидуальных жалоб в Европейский Суд заявители сталкиваются с трудностями, которые порой, по ее признанию, являются «непреодолимыми». Несмотря на существование процедуры межгосударственных дел, государства-участники Совета Европы, как оказалось, чрезвычайно неохотно обращаются с жалобами против других государств даже в отношении самых серьезных нарушений прав человека. Соображения политической целесообразности и желание поддерживать хорошие международные отношения почти всегда оказываются решающими, несмотря даже на то, что, как указывает ПАСЕ в недавней рекомендации, третьи страны обязаны реагировать в тех случаях, когда государство, на территории которого произошло нарушение, не приняло необходимых мер для расследования ситуации и привлечения к ответственности предполагаемых виновников.

Интересно, что ПАСЕ конкретно указывает на необходимость укрепления защиты прав человека в областях, где после вооруженного конфликта государства предпринимают попытки восстановления в рамках широкого международного сообщества, но на которые, строго говоря, не распространяется Европейская Конвенции. Один из таких примеров — Косово, откуда в настоящее время направляются в Европейский Суд жалобы о нарушениях прав человека, предположительно допущенных солдатами из стран Совета Европы, действующими в составе КФОР[2]. Подобные ситуации поднимают важные вопросы о мере ответственности государства по ЕКПЧ, если его должностные лица осуществляют незаконные действия за пределами его территории[3].

Так, ПАСЕ предложила учредить новую должность «общественного обвинителя» для подачи в Суд с делами в рамках процедуры «actio popularis» и полагает, что эту функцию мог бы выполнять Комиссар Совета Европы по правам человека. Однако в рамках системы Европейского Суда «общественный обвинитель» — не вполне верное название, поскольку Суд, разумеется, не обладает юрисдикцией по уголовным делам — разбирательство в Суде лишь устанавливает, нарушило ли конкретное государство Конвенцию, а заявителю может быть выплачена компенсации. Возможность последующего возбуждения уголовного дела против предполагаемого индивидуального виновника органом обвинения этого государства может чрезвычайно важна как средство возмещения для пострадавшего, однако по отношению к разбирательству в ЕСПЧ как таковому это является побочным фактором.

Независимо от предложения ПАСЕ выдвигались предложения о наделении Комиссара по правам человека новыми полномочиями возбуждать перед Судом дела, которые поднимают серьезные общезначимые вопросы. Круг обязанностей Комиссара мог бы касаться как системных проблем — так, жалоба, направленная Комиссаром могла бы способствовать пресечению проблемы в зародыше, — а так же мог бы обеспечить возможность оперативной подачи жалоб, касающихся, например, грубых нарушений прав человека в зонах конфликта. Это важное предложение, которое следует поддержать, поскольку оно предоставило бы Суду больше возможностей рассматривать дела о грубых нарушениях и потенциально заполнило бы вакуум, вызванный отсутствием межгосударственных жалоб.

Хотя ПАСЕ справедливо обращает внимание на проблему грубых нарушений прав человека в Европе, ее предложение об учреждении должности «общественного обвинителя», которое потребует внесения изменений в Конвенцию, вероятно, вряд ли будет реализовано. Со времени публикации в 2001 г. Доклада Оценочной группы Комитета Министров о Европейском Суде по правам человека[4], межправительственные комитеты обсуждают предложения, направленных на реформу Суда и сокращение очереди из десятков тысяч дел[5]. Создание должности общественного обвинителя не было в числе этих предложений, однако они содержат меры, направленные на усовершенствование правоприменительных механизмов страсбургского суда. Комитет Министров недавно поддержал позицию[6], занятую Руководящим Комитетом по правам человека — межправительственным комитетом, в задачу которого входит выдвижение конкретизированных предложений по реформе.

Предложения Руководящего комитета[7] включают предоставление комитетам из трех судей права выносить решения (в рамках упрощенной процедуры) о приемлемости и по существу дел-«клонов» (например, такие как дела о продолжительности разбирательства в различных странах или дела из Соединенного Королевства, касающиеся различия в подходе между вдовцами и вдовицами в связи с правом на пособие[8]). Другое предложение предполагает установление нового критерия приемлемости, который позволит Суду отклонять дела, не поднимающие серьезного вопроса, который влиял бы на интерпретацию или применение Конвенции, или какого-либо серьезной общезначимой проблемы, а также такие, где заявитель не понес «существенного ущерба».

Эти меры, разумеется, в первую очередь направлены на сокращение значительного скопления дел в Суде. Однако каким образом они повлияют на доступность системы для заявителей из наиболее неблагополучных регионов Европы в настоящем и в будущем? Ускорение решений по делам-клонам можно только приветствовать — на самом деле, это следовало сделать уже давно, еще до того, как скопление итальянских дел о длительности разбирательства приобрело неконтролируемый характер. Это предложение даст возможность посвятить больше времени и энергии наиболее серьезным и системным делам.

НПО со всей Европы энергично выступили против второго из этих предложений, которое, по их мнению, ведет к отказу или существенному ограничению доступа к Суду. Попытки дознаться у редакционных комитетов, что означает выражение «значительный ущерб», не возымели успеха, и похоже, что об этом мы узнаем только после того, как Суд начнет объявлять дела неприемлемыми, применяя этот критерий. Может ли Суд на этом основании вычеркивать дела из «горячих точек»? Это будет зависеть от характера конкретного дела и степени «ущерба», понесенного конкретным заявителем. Отсюда возникает много вопросов — например, может ли быть признано неприемлемым какое-либо дело, связанное с нарушением права на жизнь согласно предлагаемому критерию «существенного ущерба»

Независимо от этих предложений, направленных на разрешение проблемы избыточного объема дел, также были выдвинуты различные меры по усовершенствованию правоприменительных механизмов ЕСПЧ, которые, вероятно, будут особенно важны в отношении грубых нарушений прав человека. Одно из таких предложений состоит в том, чтобы Комитет Министров мог в своей резолюции предлагать, чтобы Европейский Суд в своих решениях указывал на лежащую в основе дела «системную проблему» и источник этой проблемы. Таким образом, Суд не будет предписывать или рекомендовать конкретные исправительные меры, однако это предложение позволит усилить давление на государства с тем, чтобы они искали решения системных проблем, а также поможет Комитету Министров осуществлять свои функции по надзору за исполнением этих решений.

Нам представляется, что такая мера в случае ее принятия не должна толковаться в ограничительном ключе. Она, разумеется, будет применяться к таким проблемам, как задержки, вызванные неэффективностью внутренних судебных систем, приводящие к появлению дел, очевидно являющихся «клонами», поскольку они затрагивают точно такую же проблему избыточной длительности внутреннего разбирательства. Однако чрезвычайно важно, чтобы это положение также применялось и к делам из тех регионов, где верховенство права не обеспечивается и в результате не расследуются обвинения в серьезных нарушениях прав человека. Дела, возникающие в таких регионах, нельзя считать «клонами (как, например, дела о длительности разбирательства), однако они также возникают в результате системных упущений государства. Подобная ситуация имела место в юго-восточной Турции и предположительно продолжается в Чечне. Комитет Министров признал существование серьезных проблем в юго-восточной Турции в резолюциях, указывающих на значительное число нарушений ЕКПЧ, допущенных силами безопасности в юго-восточной Турции[9] а также вытекающих из нарушений права на свободу мнения[10]. Первые дела ЕСПЧ, порожденные продолжающимся конфликтом в Чечне (работу над которыми Европейский центр защиты прав человека ведет совместно с российской НПО «Мемориал») были признаны приемлемыми лишь в декабре 2002 г., а потому важно, чтобы это новое предложение, если оно будет принято, относилось и к таким регионам, как Чечня.

Второе предложение, касающееся правоприменительного механизма ЕСПЧ, может иметь еще более серьезные последствия: речь идет о внесении в Конвенцию изменений, позволяющих Комитету Министров передавать в Большую Палату Суда дела против государств, упорно не исполняющих решения. Согласно этому предложению Комитет Министров сможет инициировать бы отдельное разбирательство, которое позволит Большой Палаты выносить решение и подвергать государство финансовым санкциям. Это предложение в какой-то мере перекликается с предложением ПАСЕ о создании должности общественного обвинителя в том, что оно основано на идее коллективной ответственности государств за авторитетность и эффективность системы ЕКПЧ. Упорный отказ соблюдать решения Европейского Суда встречается редко[11], однако ожидается, что в случае принятия такого механизма его можно будет применять в отношении «горячих точек», где государства пытаются уклониться от исполнения своих обязательств в области прав человека, прячась за предполагаемой политической необходимостью. Его главный минус по сравнению с предложением ПАСЕ — возможность задействовать его лишь после того, как заявитель уже добился успеха в разбирательстве по ЕКПЧ, что, по признанию ПАСЕ, может быть практически неосуществимым для жителей некоторых конфликтных зон.

Многие из этих предлагаемых реформ потребуют внесения изменений в Конвенцию, и процесс этот может растянуться на несколько лет. Между тем, важно, чтобы суд использовал существующие средства для расследования дел в случаях, когда государство не может или не хочет это делать. Процедура установлению обстоятельств Судом абсолютно необходима для того, чтобы Суд мог выносить осмысленные решения по делам из тех регионов, где государство не выполнило своих обязательств по расследованию обвинений в нарушениях прав человека. Этот аспект системы, когда делегация Европейского суда выезжает в страну для заслушивания свидетельских показаний, нередко использовался в делах против Турции, поданных в 1990е годы и содержащие жалобы на действия сил безопасности.

Предложения Франсуазы Хэмпсон[12] об учреждении дополнительной палаты Суда, призванной проводить слушания по установлению обстоятельств дел, пока не были приняты. Однако воодушевляет то, что Суд продолжает проводить такие слушания. Например, слушание по выяснению обстоятельств дела состоялось в Анкаре в ноябре 2002 г., в связи с делом об исчезновении Ипек против Турции[13], а в июне 2003 г. четверо судей заслушали свидетелей в Никосии в связи с делом Адали против Турции[14], связанным с нарушениями права на жизнь на северном Кипре. В марте 2003 г. делегация судей Европейского Суда была в Молдове и заслушала показания в различных помещениях, в том числе в тюрьме. Необходимость такого расследования возникла в ходе разбирательства в отношении Молдовы и России в связи с делом заявителей, привлеченных к ответственности и осужденных за различные преступления в Приднестровской Молдавской республике — регионе Молдовы со значительным российским военным присутствием, объявившем независимость в 1991 г., но не признанном международным сообществом. По этому делу Суд заслушал показания 43 свидетеля, в том числе политических деятелей, представителей молдавских тюремных властей и офицеров российской армии, а также самих заявителей.

Таким образом, имеются обнадеживающие признаки того, что Суд, как показывает данное дело в отношении Молдовы и России, по-прежнему готов принимать меры, необходимые для вынесения решений по делам из «горячих точек». Стремясь реформировать систему Конвенции с целью сокращения неприемлемого объема скопившихся жалоб, не следует забывать о важности таких дел.

Филип Лич — солиситор, директор Европейского центра защиты прав человека (EHRAC) при Лондонском университете Метрополитан

Веб-сайт программы был разработан
при поддержке Европейской Комиссии.

Последнее обновление:

Оформление и поддержка: Константин Благов