Филип Лич

Позитивные обязательства в интерпретации Страсбургского суда: где пролегают границы?

Филип Лич — старший преподаватель права, Лондонский университет Метрополитан, директор Европейского центра защиты прав человека (www.londonmet.ac.uk/EHRAC).

Эта статья была впервые опубликована в бюллетене Интерайтс (INTERIGHTS' Bulletin, Volume 15, № 3: Positive Obligations of States and the Protection of Human Rights, www.interights.org

Очевидная готовность международных правозащитных механизмов налагать на государство все возрастающее бремя со ссылкой на их позитивные обязательства, неизбежно ставит вопрос о том, где пролегают границы, и возможно ли вообще определить приемлемые границы широты и глубины обязательств государств в отношении обеспечения основных прав человека. Принцип, согласно которому на государства возлагаются позитивные обязательства, прочно укоренился в правоприменительной практике региональных систем защиты прав человека, возникнув, по сути, из основанных на договорах требованиях «признавать», «соблюдать», «обеспечивать» и «гарантировать» права человека по отношению к лицам, находящимся в юрисдикции государства.¹

В рамках европейской региональной системы прав человека произошло творческое расширение позитивных обязательств государств в широком спектре областей, в том числе прав ребенка, охраны порядка и расследования преступлений, защиты окружающей среды и, в самое последнее время, работы домашней прислуги. Вследствие этого международная ответственность государств была установлена в делах, где основным нарушителем выступало частное лицо или организация, — например, отчим, избивавший пасынка, директор частной школы, также использовавший телесные наказания по отношению к мальчику, или частная компания, деятельность которой повлекла за собой причинение вреда окружающей среде. Было установлено, что государства не применили должным образом целый ряд законодательных, регулятивных, следственных и карательных мер. Позитивные обязательства, вытекающие из Европейской Конвенции по правам человека (далее — Конвенция), как мы увидим ниже, наиболее показательным образом возникали, в частности, в делах, связанных с нарушениями права на уважение частной и семейной жизни (ст. 8), право на жизнь (ст. 2) и запрет на применение пыток и бесчеловечного и унижающего достоинство обращения и наказания (ст. 3), а также в связи с рядом других обстоятельств, к которым относятся, например, свобода выражения мнения (ст. 102) и свобода объединения.3 Эти дела потребовали оценки равновесия конкурирующих прав и учета справедливости наложения еще более тяжелого бремени на органы государственной власти. В свете подхода, которого придерживается Европейский Суд по правам человека (далее — Суд), ясно, что будет необходима постоянное переосмысление отношения к подобным проблемам, не в последнюю очередь в силу постоянной реинтерпретации Судом Конвенции как живого инструмента. В этой статье рассматриваются некоторые из недавних тенденций и изменений в подходе страсбургского суда к вопросу о позитивных обязательствах.

В сфере охраны правопорядка и уголовной юстиции Суд накопил обширный корпус правоприменительной практики, в особенности в делах в отношении Турции и Великобритании (хотя, разумеется, не ограничиваясь ими), где были закреплены и подтверждены некоторые из обязательств, вытекающих из относительно лаконичных формулировок ст. 2 и 3 Конвенции (несмотря на то, что они дополняются обязательством по предоставлению эффективного средства защиты в соответствии со ст. 13): предотвращать жестокое обращение, в том числе причинение вреда иными (негосударственными) лицами⁴ и нанесение лицом вреда самому себе⁵, и проводить эффективное расследование случаев жестокого обращения и причинения смерти, которое способно привести к установлению и наказанию виновных. В решениях Суда по делу Начовой против Болгарии, в котором было задействовано положение о запрете дискриминации (ст. 14) в сочетании со ст. 2, недавно было подробно сформулировано дополнительное обязательство — там, где это уместно, проводить расследование на предмет возможного наличия связи между расистскими взглядами и насильственными действиями.6 Подобные тенденции только усилятся, когда Суд начнет применять Протокол 12 к Европейской Конвенции о правах человека.⁷

Впервые попытка определить степень позитивного обязательства, возлагающегося на власти в отношении оперативных действий полиции по защите потенциальных жертв преступлений, была сделана в деле Осман против Соединенного Королевства:

«Следует установить, что власти знали или должны были знать во время рассматриваемых событий о существовании реального и непосредственного риска для жизни установленного лица от преступных действий третьей стороны, и что они не приняли мер в рамках своих полномочий, которые, как разумно было бы ожидать, помогли бы избежать этого риска».⁸

Однако, применяя этот критерий, Суд всегда старательно подчеркивает, что подобный принцип не следует интерпретировать таким образом, который бы возложил «невыполнимое или несоразмерное бремя» на государственные органы.⁹

Позитивные обязательства, накладываемые ст. 2 (в том числе открытым текстом выраженное обязательство защищать право на жизнь по закону) были распространены на сферу здравоохранения (как государственного, так и частного), с требованием внедрения эффективных регулятивных систем с целью охраны жизни пациентов, подкрепленных эффективной независимой судебной системой, которая способна проанализировать причину смерти пациентов, находящихся на попечении медицинских учреждений, и обеспечения подотчетности ответственных лиц¹⁰. Случаи предположительной медицинской халатности, однако, не могут с неизбежностью влечь за собой реакцию в виде уголовного разбирательства¹¹. В отношении предоставления определенных форм медицинского обслуживания, в том числе назначения медикаментов, Суд проявляет гораздо большую осторожность, ограничивая любые позитивные обязательства ситуациями, где жизнь человека ставится под угрозу из-за отказа в медицинской помощи, которую государство обязалось предоставлять всему населению¹². Это формулировка, которая, как представляется, не поможет пациенту, утверждающему, что уровень обслуживания, предоставляемого различными органами здравоохранения, может сильно различаться (в Великобритании это явление иногда называется «лотерея по почтовому индексу»).

Большая Палата Суда пошла дальше, подтвердив, что обязательства, заложенные в ст. 2, в действительности, будут применимы к «любой деятельности, … которая может поставить под угрозу право на жизнь», — такой, например, как промышленная деятельность. В делах подобного рода, степень государственной ответственности будет зависеть от целого ряда факторов, в том числе степени вредности данной деятельности, вероятность осуществления создаваемого риска, статус лиц, участвовавших в создании подобных обстоятельств, и от намеренности или ненамеренности рассматриваемых действий или бездействия.13 Суд также особым образом указывает на необходимость эффективного регулирования в области лицензирования, учреждения, функционирования, мерам безопасности и надзора за «опасными видами деятельности».14

Постоянно звучащей темой в практике, связанной с вопросом о позитивных обязательствах, является отсутствие надлежащего и эффективного национального законодательства и, соответственно, возложенного на власти обязательства закрывать бреши, обнаруженные страсбургским Судом. Суд нередко стремится обосновать необходимость опоры на позитивные обязательства, в частности, с целью обеспечить наличие эффективного средства, помогающего предотвратить причинение ущерба детям и другим людям¹⁵ (этот момент также является характерной особенностью Межамериканской системы, рассматриваемой Тарой Мелиш и Аной Аливерти в статье, публикуемой в этом номере). Таким образом, данная доктрина приходит на помощь, например, детям, подвергающимся телесным наказаниям¹⁶, жертвам сексуального насилия¹⁷, физического и психологического насилия¹⁸ и изнасилования¹⁹, а также, в последнее время, людям, работающим в качестве домашней прислуги²⁰.

Однако это заставляет задаться вопросом о том, каким образом национальное законодательство может и должно предоставлять эффективные сдерживающие меры. Всегда ли необходимо, чтобы рассматриваемое поведение было предметом уголовных санкций, или может быть достаточно гражданских, административных или дисциплинарных мер? Хотя ответ на первый вопрос, в принципе, отрицательный, в подходе Суда к этому вопросу, развивающемуся в рамках его правоприменительной практики, с определенностью можно обнаружить все более строгую линию. В течение нескольких десятилетий в тех случаях, где возникали вопросы о соблюдении позитивных обязательств по ст. 8, как в деле X и Y против Нидерландов, которое касалось жалобы на сексуальное насилие в отношении 16-летней «умственно неполноценной» девушки, Суд был готов в принципе признать, что средства соблюдения позитивных обязательство подпадают под сферу свободы усмотрения государства. Суд признает, что существуют различные способы обеспечить «уважение к частной жизни»: применение средств уголовного права не обязательно является единственным возможным способом. Тем не менее, применяя эти принципы в деле X и Y, Суд установил, что требуется применение положений уголовного права, поскольку гражданские правовые средства недостаточны ввиду того, что в деле были затронуты «основополагающие ценности и существенные аспекты частной жизни». Что касается характера и качества уголовного законодательства, то Суд лишь потребовал, чтобы была обеспечена «практическая и действенная защита». Тот факт, что приведение в действие национального законодательства в деле X и Y, требовало, чтобы жертва обратилась с жалобой лично (чего она сделать не могла) означал, что ст. 8 была нарушена.

Более поздние страсбургские решения, касающиеся аналогичных ситуаций, в которых уязвимые люди становились жертвами различных форм насилия, привели к применению ст. 3 в этом контексте (каковое не было сочтено необходимым в деле X и Y) и подчеркнули необходимость того, чтобы законодательство выходило за пределы обычного сдерживания. В деле MC против Болгарии, которое касалось неадекватной реакции властей на обвинения в изнасиловании, выдвинутые 14-летней девушкой в отношении двух мужчин, Суд постановил, что национальное законодательство должно одновременно выполнять роль эффективного сдерживания и наказания. Поэтому это требовало оценки практического применения соответствующего законодательство, которое в свою очередь диктовало необходимость проведения эффективного уголовного расследования и преследования. Конкретная проблема с соответствующими положения уголовного законодательства Болгарии и их применением состояла в том, что в любых обстоятельствах доказательство факта оказания физического сопротивления являлось необходимым условием для преследования за изнасилование, что очевидным образом означало, что не всякий неконсенсуальный половой акт будет подвергнут преследованию и наказанию. Отмечая соответствующие стандарты, действующие в государствах Совета Европы и за его пределами, Суд постановил, что все формы изнасилования и сексуального насилия требуют применения эффективных уголовных санкций. Однако в своем совпадающем мнении судья Тулкенс призвала к сдержанности в отношении чрезмерной тенденции опираться на уголовное законодательство в контексте позитивных обязательств, очевидно, из-за сомнений в эффективности уголовного законодательства как сдерживающей силы, и на том основании, что существуют другие способы предотвращения «нежелательного поведения».

Еще позднее, в переломном решении Суда по делу Силиадин против Франции²¹ (см. статью Чезаре Питеа в этом номере) было выражено давно назревшее, суровое осуждение домашнего рабства в Европе. В этом деле Суду пришлось рассмотреть степень позитивных обязательств, возникающих по ст. 4 Конвенции (запрет рабства, подневольного и принудительного труда) в связи с делом, где девушка-подросток из Того, как было установлено, содержалась в неволе во Франции ее «работодателями» г-ном и г-жой В., на которых она работала в их доме без отдыха по 15 часов в день, без единого выходного на протяжении нескольких лет и без заработной платы. Она не посещала школу, не имела документов, удостоверяющих личность, а ее иммиграционный статус не был оформлен в соответствии с действующими нормами. Дело Силиадин подтверждает, что на государствах также лежит позитивное обязательство по принятию уголовного законодательства, карающего действия, запрещенные ст. 4, и по применению его на практике — что означает осуществление эффективного уголовного разбирательства.

В деле Силиадин французское правительство утверждало, что национальное законодательство как раз исполнило эти обязательства, поскольку г-н и г-жа В. подверглись уголовному преследованию по ст. 225–13 и 225–14 Уголовного кодекса (преступление, заключающееся в эксплуатации труда другого человека и помещении его в такие условия труда или проживания, которые не совместимы с человеческим достоинством). Согласно утверждениям правительства, эти положения сформулированы таким образом, чтобы противостоять любым формам эксплуатации личности посредством труда, подпадающим по ст. 4 Конвенции. Поэтому дело требовало оценки практической действенности этих положений. Как было отмечено Судом, рабочая группа Французской Национальной ассамблеи выразила в высшей степени критическое мнение о положениях внутреннего законодательства, сочтя, что они обладают недостаточной сдерживающей силой: в результате проведенного ею анализа соответствующей правоприменительной практики рабочая группа установила, что закон не применялся единообразно по всей стране. В деле Силиадин недостатки как в применении законодательства (г-н и г-жа В. были оправданы), так и в формулировках этого закона, побудили сделать вывод о том, что Франция нарушила свои позитивные обязательства. Решающим моментом было то, что ни рабство, ни принудительный труд не были квалифицированы в качестве преступлений по французскому уголовному законодательству. Однако это решение должно также побудить к действию и все остальные государства Совета Европы, поскольку ни в одном из них домашнее рабство не признано явным образом в качестве уголовного преступления²².

В последнее время произошли интересные изменения в сфере защиты окружающей среды и в оценке Судом широты и глубины позитивных обязательств государств, которые установлены в ст. 8 Конвенции. В деле Фадеева против России²³ заявительнице удалось добиться установления Судом нарушения ее права на уважение жилища и частной жизни в результате избыточного загрязнения, вызванного деятельностью частного металлургического предприятия, находящегося поблизости от ее дома. Из практики Суда было уже ясно, что в подобных обстоятельствах может возникнуть ответственность государства из-за его неспособности регулировать деятельность частных промышленных предприятий²⁴. В деле Фадеевой находившийся ранее в государственной собственности металлургический завод был приватизирован и находился в управлении ОАО «Северсталь». Таким образом, Европейскому Суду пришлось подвергнуть тщательному исследованию степень позитивных обязательств властей по предотвращению нанесения ущерба окружающей среде — ответить на вопрос, возможно ли было разумно ожидать от государства действий с целью предотвратить или положить конец нарушениям прав г-жи Фадеевой?

После приватизации государство продолжало осуществлять контроль над металлургическим заводом в форме введения требований по его эксплуатации и надзора за их выполнением, инспекций завода и наложения взысканий на его владельца и управленческий аппарат. Поэтому это не было неожиданным и непредвиденным событием, а характерной для этой местности проблемой загрязнения, которая существовала уже долгое время и о которой всем было хорошо известно. Соответственно, Суд сделал вывод, что властям было прекрасно известно о существовании проблем, и они были в состоянии как оценить степень загрязнения, так и принять меры к предотвращению или сокращению рисков. Поэтому Суд усмотрел наличие «достаточной связи между загрязняющими выбросами и государством для того, чтобы поднять вопрос о позитивном обязательстве государства по ст. 8».

С целью определения характера и степени таким образом созданных обязательств, Суд далее применил обычный тест на «справедливое равновесие», оценивая конкурирующие интересы заявителя и местного сообщества — тест, который применяется в соответствии со ст. 8 независимо от того, касается ли дело «позитивных обязательств» или прямого вмешательства со стороны государства. Первоначально этот тест предполагает проведение анализа соблюдения соответствующих положений и норм национального законодательства, а также требует рассмотрения того, какие меры были приняты с целью предотвращения или уменьшения степени загрязнения. Суд определил применяемый тест следующим образом:

«… в задачу Суда не входит определение того, что именно должно было быть сделано в настоящей ситуации для того, чтобы более эффективно сократить степень загрязнения. Однако Суд несомненно уполномочен оценивать, проявило ли правительство в своем подходе к проблеме должное тщание и учло ли все конкурирующие интересы. В этой связи Суд повторяет, что «на государстве лежит бремя обосновать, с использованием подробных и точных данных, ситуацию, в которой определенные лица несут тяжелое бремя от имени остального общества».25

Соответственно, рамки применимого теста в деле Фадеевой возлагают на правительство тяжелое бремя, состоящее в представлении хорошо подкрепленных оснований для мер, принятых с целью борьбы с загрязнением окружающей среды, вызванной деятельностью частных предприятий. Суд установил нарушение ст. 8, поскольку соответствующие положения законодательства по сути не были действенным образом применены на практике. Здесь прослеживается отголосок более раннего решения по делу Морено Гомес против Испании, в котором были удовлетворены жалобы заявительницы, также горожанки, на то, что ее городской совет не применил нормативные акты действенным образом с целью предотвратить «натиск шума» из местных ночных клубов.26

Еще одним значительным аспектом решения по делу Фадеевой является обязанность информирования общественности и проведения публичных консультаций. Это общая тема в судебной практике по вопросу позитивных обязательств²⁷, которая возникла довольно неожиданным образом не из выраженного явным образом права на получение информации, установленного в ст. 10, но из обязательства уважать частную и семейную жизнь в соответствии со ст. 8. Например, в решении по делу Макгинли и Иган против Соединенного Королевства была установлена обязанность по созданию эффективной и доступной процедуры предоставления информации в ситуациях, когда государства проводят опасные мероприятия, которые могут оказать пагубное воздействие на здоровье населения²⁸. Недавно Большая Палата постановила, что этот принцип был нарушен в деле Рош против Соединенного Королевства в связи с испытаниями химического оружия, проводившимися на военнослужащих в начале 1960-х годов²⁹.

Заключение

Как представляется, Суд все более охотно ссылается на принцип позитивных обязательств, подвергая тщательному исследованию слабость и неэффективность национального законодательства, особенно в целях защиты уязвимых заявителей. Однако наложение Судом позитивных обязательств на государства-члены неразрывно связано с вопросом эффективности защиты, предоставляемой системой страсбургского судопроизводства. В конце концов, судебное решение, вынесенное Судом, которое подразумевает, что от государства требуется принятие нового законодательства или иных конкретных мер, не будет иметь значительных последствий, если не будет полного и своевременного соблюдения этих решений со стороны ответственных национальных властей, которое, в свою очередь, может зависеть, по крайней мере, отчасти, от решительности, которую будет проявлять Комитет Министров при исполнении своих обязанностей по контролю за исполнением решений в соответствии со ст. 46 (2) Конвенции. На отдельные проблемы, связанные с исполнением решений Соединенным Королевством, недавно указывалось в докладе Совместного комитета по правам человека, который отметил, например, что вопрос о признании национальным законодательством права родителей применять телесные наказания там, где они могут быть признаны «разумной воспитательной мерой», который был подчеркнут Судом в решении 1998 г. по делу А. против Соединенного Королевства³⁰, теперь не только «значительно ближе к своему разрешению» в результате принятия Акта о детях 2004 г., в котором основание «разумного воздействия» отсутствует³¹. Что касается подхода, применяемого самим Судом в вопросе предоставления возмещения выигравшему дело заявителю, то конкретные и широкомасштабные меры, принятия которых потребовал от государственных властей Парагвая Межамериканский Суд в деле Панчито Лопес³², которое описывается в статье Мелиш и Аливерти, могут быть лишь предметом мечтаний практикующих юристов и гражданского общества в рамках европейской системы. Тем не менее, продолжающееся развитие, очевидное в «пилотных решениях» Европейского Суда, представляет собой значительный шаг в правильном направлении.

Веб-сайт программы был разработан
при поддержке Европейской Комиссии.

Последнее обновление:

Оформление и поддержка: Константин Благов