Законотворческий процесс в Государственной Думе

ПРАВОЗАЩИТНЫЙ АНАЛИЗ
Выпуск 53
28 марта 2003 года

Тема выпуска

Торжество унитаризма

21 февраля приняты в первом чтении проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в архиве Zip, 63 Кб) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в архиве Zip, 66 Кб), внесенные Президентом РФ.

Начатая в августе 2000 года принятием "первого путинского пакета" реформа власти – сжимание ее в кулак – вступила в завершающую стадию.

Почти три года назад был нанесен первый удар как по федерализму, так и по местному самоуправлению. По местному самоуправлению прежде всего – вопреки Конституции оно фактически было объявлено нижним звеном власти. А раз местное самоуправление – власть, то, следовательно, оно должно существовать по тем же жестким правилам подчиненности и полного послушания, которые определил Кремль для регионов.

Тогда в действующую редакцию Федерального закона 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены добавления, позволяющие властям распускать представительные органы местного самоуправления, отрешать от должности избранных глав местной администрации. Эти правила появились под сетования о незащищенности граждан от злоупотреблений на местах. Проблема серьезная. Но вполне достаточно было того, что любое решение, действие муниципальных властей, любой местный акт могли быть признаны судом нарушающими права граждан, противоречащими Конституции и федеральным законам, а значит, недействующими. Но права граждан власть интересовали и интересуют как повод. Цель была взять местное самоуправление на поводок.

Одновременно в президентской администрации была образована Комиссия по разграничению полномочий между различными ветвями власти РФ. Хотя местное самоуправление, согласно статье 12 Конституции, самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти, комиссия сосредоточила основной удар на нем. Если регионы торговались, сопротивлялись, интриговали, то расправиться с местным самоуправлением не составляло труда. Во-первых, в силу того, что оно слабо, с трудом прорастает отдельными побегами. Во-вторых, оно оказалось под двойным гнетом – регионального и федерального начальства.

Дума, мыслящая "сверху вниз", вначале (полдня) обсуждала изменения в закон о полномочиях региональной власти, а с самоуправлением расправилась затем менее чем за час. Не считая его нижней ступенью властной вертикали, мы начнем с законопроекта о местном самоуправлении.

Слушая замглавы администрации Президента Дмитрия Козака, два года не устававшего рассуждать о децентрализации власти, создании подлинных, в том числе финансовых, гарантий местного самоуправления, доверчивые могли бы поверить, что Кремль, по непонятной причине, всерьез озаботился вдруг доселе малоинтересными ему ценностями. Прочитавшие проект закона не испытывают таких иллюзий.

Нельзя, конечно, утверждать, что в России сегодня есть развитое местное самоуправление. Оно подменяется повсюду незаконными властными структурами (такими, как московские префектуры). Руководство субъектов РФ, подражая центру, насаждает региональный унитаризм, вертикализирует отношения на местах. Наконец, местное самоуправление находится в сложном финансовом положении.

Но, несмотря на это, базовые правовые гарантии его развития и постепенного, самостоятельного роста существуют. Они были заложены еще в 1991 году Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации", затем укреплены Конституцией. Заданному вектору соответствовал вышеупомянутый Федеральный закон от 28 августа 1995 года. Наконец, Федеральный закон от 25 сентября 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" регламентировал материальное стимулирование самостоятельности населения. Эти акты нуждались в совершенствовании, в достройке, но не в мамаевом разорении. Плоха была не правовая база самоуправления, а правоприменение.

То, что местного самоуправления, широкого и прочного, пока в России не сложилось, свидетельствует, как это ни парадоксально, о том, что действующие законы в этой сфере – правильные, и все развивается в верном направлении, пусть медленно и тяжело. Местное самоуправление по определению не может создаваться властью. Иначе это будет потемкинская деревня, фасад, вывеска. Подлинное самоуправление может произрастать только снизу, само. Оно – форма организованной анархии, а не власти.

Из сказанного не следует, что надо было сидеть и ждать, пока люди сами по себе созреют, а разновеликое руководство перестанет вставлять им палки в колеса. Стимулы для развития самоуправления, безусловно, были необходимы, – но не столько законодательные (разве что поправки), сколько политические. Честная власть обязана была поддерживать самоуправление, подпитывать его, передавая отдельные государственные полномочия и достаточные ресурсы для их осуществления. Полномочия передавались, но не ресурсы. Наконец, самое важное: местное самоуправления немыслимо без гражданской активности, вовлеченности населения в решение своих проблем, солидарности. Этого всего недостает. Значит, взросление населения зависело и от просветительских усилий, воспитания, изживания инфантилизма. Политические партии должны были думать о формировании самоуправляющегося общества. Но им, прислужницам власти, на столь "низком", столь отдаленном от власти уровне, нечего ловить.

Козак сказал: "Мы должны создать этот институт" (журнал "Российская Федерация сегодня", N 23 – 2002). Понимать следует так: если в Конституции говорится, что это должно называться "местным самоуправлением", мы напишем эти слова, но вложим в них выгодное нам содержание. "Местное самоуправление – это способ формирования публичной власти" и "одновременно форма участия граждан в управлении государством", – говорит Козак (там же). Но оттого, что граждане участвуют в управлении государством, избирая Президента, Думу, губернаторов, эти властные органы не становятся местным самоуправлением. Выстраиваемые сверху, не были самоуправлением советские райкомы, горкомы, сельсоветы.

Задача не в том, чтобы самоуправление возникло в один прекрасный день (этим днем законопроект объявляет 1 января 2005 года), выровненное, подстриженное и даже финансово уравненное, чтобы никто не высовывался, а в том, чтобы оно было разнообразным, развивалось постепенно. Оно может быть богатым в одном месте и бедным – в другом. Где есть доход, оно может замахиваться на многое, где нет – выкопать хоть колодец.

Иначе полагали авторы законопроекта, взявшие за мерило мусороперерабатывающий завод. Если в каждой деревне его не построить, значит, и местное самоуправление в каждой деревне разрешать не надо (буквально так рассуждает Виталий Шипов, замминистра экономического развития, один из творцов муниципальной реформы).

Рассматривая местное самоуправление в категориях власти (тогда как это принципиально разные институты), проект недаром объявляет в преамбуле (и проводит это по всему тексту) об осуществлении самоуправления на всей территории РФ. Но что делать местному самоуправлению, обеспечивающему, по Конституции, самостоятельное решение вопросов собственной жизни там, где вечные льды? Конечно, в отдалении можно мечтать об упразднении государственной власти (вряд ли мечтают об этом наши законодатели). Тогда, в том идеальном будущем, придется, конечно, думать и о самоуправлении Землей Франца-Иосифа. Пока же такое безразмерное расширение границ, в которых должно существовать не самоуправление, а его видимость, свидетельствует о недопустимом смешении его с властью. Это смешение сглаживается удобным эвфемизмом: Козак не устает повторять, что местное самоуправление – это "публичная власть". Раз власть, значит, она должна быть подчинена нормам закона, существовать и действовать, придерживаясь отведенных ей полномочий.

Иное следует из Конституции: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Отсюда – конституционное требование о допустимости регулирования лишь общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72 Конституции). Иными словами, в отношении самоуправления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации могут приниматься лишь рамочные законы, а не нормы прямого действия. В преамбуле законопроекта утверждается обратное. Такова его концепция, направленная на фактическое огосударствление местного самоуправления.

Решая эту задачу, проект устанавливает императивные требования организации местного самоуправления и, вопреки Конституции, подробнейшим образом расписывает структуру его органов.

Создается обязательная двухуровневая система (муниципальные районы и входящие в них поселения). Исключение составляют городские округа, не входящие в районы, однако наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации и фактически отдается на полное усмотрение региональной государственной власти. Двухуровневая система означает зависимость нижнего, поселенческого звена, от верхнего, районного. Тем более что проект распределяет полномочия в зависимости от уровня самоуправления и содержит для каждого уровня закрытый перечень таких полномочий. Указывается, что изменение компетенции местного самоуправления допускается только путем внесения дополнений (или изъятий) в данный Федеральный закон.

Самые болезненные (организация теплоснабжения), экономически неподъемные вопросы (обеспечение малоимущих жилыми помещениями) переданы на нижний, поселенческий уровень. На следующем, районном этаже, за отопление и выделение муниципального жилья уже не отвечают (казалось, должно быть наоборот, если бы хотели жилье давать, а не отнимать, как это следует из реформы ЖКХ). При этом, чтобы равенство в нищете было обеспечено и никто на местах не мог подняться с колен, вводится оригинальное правило "выравнивания" бюджетов. Муниципальный район обязывается следить за "выравниванием бюджетной обеспеченности входящих в него поселений", власть субъекта Федерации, в свою очередь, "выравнивает" районные бюджеты, а заодно присматривает и за бюджетами поселений. Тем самым местности лишаются возможности конкуренции и развития.

Обязывая всю страну выстроиться по навязываемой сверху модели т.н. "самоуправления", законопроект в то же время лишает население соответствующих прав. Быть или не быть самоуправлению в населенном пункте, решает не его население, а федеральный законодатель. Норма действующего закона, гласящая, что "население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления", исключается. Вместо этого устанавливается, что "сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений". "Как правило" означает, что поселения меньшей численности могут получить самостоятельность только "в соответствии с законами субъекта Российской Федерации".

Если действующий закон содержит единственное обязательное для организации местного самоуправления условие – наличие выборных органов, то законопроект детально прописывает всю конструкцию управления в муниципалитетах, включая число депутатов представительного органа, порядок избрания или назначения, полномочия главы муниципального образования и местной администрации, регламентацию их деятельности. В частности, категорически закрепляется, что только два депутата представительного органа работают на постоянной основе – председатель и один из его заместителей. Правило едино – для села и для полумиллионного города. Тем самым, походя, умаляется роль представительного органа.

"Особая модель" предусмотрена для Москвы и Петербурга. Предполагается, что органам самоуправления этих городов могут быть переданы почти все полномочия органов государственной власти субъектов Федерации – городов федерального значения. Таким образом, закладывается ситуация, когда, вопреки декларируемому, поглощена будет не власть субъекта Федерации, а местное самоуправление – властью. Под видом городского округа будут властвовать, по этой модели, те же лужковы.

Одновременно сокращаются стимулы для развития территориального общественного самоуправления (ТОС). Закон 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации", по сей день регулирующий общие принципы организации ТОС, наделяет их правом заниматься любой экономической деятельностью, в том числе создавать разнообразные предприятия и организации, кооперировать на добровольной основе средства населения. Рассматриваемый же законопроект ограничивает ТОСы хозяйственной деятельностью "по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории", а также направленной "на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории", и то только за счет средств местных жителей либо по договору, с использованием средств местного бюджета.

Как и следовало ожидать, в законопроекте сохранена и расширена введенная в августе 2000 года ответственность органов самоуправления перед государством. Почему-то определяется, что такая ответственность возникает в случае нарушения этими органами Конституции, региональных конституций и уставов, федеральных и региональных законов. Казалось бы, Конституция и законы защищают права и интересы граждан, а не государства, и для исправления нарушения прав граждан достаточно, чтобы сами граждане решали, заслуживают ли избранные ими муниципальные органы дальнейшего доверия. У авторов проекта иная цель. Нарушения Конституции, законов, нецелевое расходование субвенций, а также весьма расплывчатая предпосылка в виде "угрозы массового нарушения прав и свобод" человека объявляются поводом для передачи временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Под соусом защиты Конституции и прав создается легальная возможность уничтожения в нужный момент самоуправления как такового, если в конкретном месте оно будет представлять, например, политическую оппозицию. Вводится и институт временной финансовой администрации на срок до одного года, которая навязывается органу местного самоуправления в случае, если просроченная задолженность муниципального образования превышает 30 процентов собственных доходов его бюджета. Правда, нормы о введении государственного управления на месте местного самоуправления, по проекту, откладываются введением до 2007 года (сам закон вступает в силу с 2005-го).

Все подготовительные работы "в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть завершены, по проекту, за полтора года. Руководящим при этом является принцип "чтоб было". Так, если органы власти субъектов РФ не утвердят до 1 февраля 2004 года границы муниципальных образований, это должно сделать Правительство, а выборы в представительные органы муниципальных образований осуществляет в таком случае Центральная избирательная комиссия. Местное самоуправление будут насаждать, как капусту. При этом ныне существующее самоуправление идет под нож, а это, как минимум, 11 тысяч действующих структур, что признает и сам Козак. Такая ликвидация органов местного самоуправления грубо нарушает конституционные гарантии их неприкосновенности (статья 131 Конституции).

Насаждая местное самоуправления, первоначально его уничтожают.

Предпринятые реформы в этой сфере разработчики обосновывали необходимостью высвободить самоуправление из железных объятий региональной власти. Однако декларированного стремления дать самоуправлению самостоятельность в проекте Козака не просматривается.

Правозащитное сообщество почти никогда не включало местное самоуправление в свой мандат, держало его на периферии своих интересов. Сегодня это аукается. К сожалению, лишь когда власть взялась окончательно разбираться с местным самоуправлением, рождается понимание, что без него немыслимо свободное общество.

Несколько слов о втором законопроекте из того же пакета, вносящем изменения в закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ.

Основное его нововведение, аналогично включенному в законопроект о местном самоуправлении, – внешнее управление. Разница лишь в том, что для муниципальных образований временное управление осуществляет государственная власть субъекта Федерации, а для субъекта внешним управляющим является федеральный центр. Основанием введения в регионе временной финансовой администрации служит, как и в случае с самоуправлением, просроченная кредиторская задолженность, достигшая 30 процентов доходов бюджета, т.е. неплатежеспособность региона.

Иной механизм запускается при нарушении исполнительным органом региональной госвласти Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента и Правительства, а также при нецелевом расходовании ими предоставленных средств (субвенций). В таком случае решение о возложении на федеральные органы полномочий региональных органов власти принимается Президентом с согласия Совета Федерации. Кем будет устанавливаться нарушение Конституции и законов, а также нецелевое использование бюджетных средств, не раскрывается. Любой губернатор, вынужденный закрывать дыры в хозяйстве и перераспределять средства, рискует попасть под этот топор. И это будет, сомневаться не приходится, чисто политическая расправа.

Введение финансовых управляющих (процедура банкротства) планируется с 2007 года. Норма о возложении на федеральные органы исполнительной власти полномочий власти региональной вступает в силу со дня официального опубликования.

Конституция, содержащая исчерпывающий перечень полномочий Президента и Совета Федерации, не содержит их права прекращать или ограничивать полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. Напротив, осуществление государственной власти в субъектах РФ, образуемыми ими (т.е. самими субъектами) органами государственной власти, равно как обязательное разграничение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами, отнесено к основам конституционного строя (статья 11).

Ни в США, ни в Канаде, ни в Австралии, ни в европейских федеративных государствах не существует законоположений, допускающих обусловленное экономическими причинами ограничение прав законно избранной власти территорий, составляющих федерацию.

По сути, осуществление своих полномочий конституционными органами власти федеративного государства ставится проектом в зависимость от бюджета. Следует ли из этого, что неплатежеспособность самой Российской Федерации должна рассматриваться как достаточное основание для назначения внешнего управляющего (может быть, на конкурсной основе)? Поскольку власть в субъекте Федерации осуществляет народ через избираемые им органы, назначение внешнего управления (тем более осуществляемого неизбираемыми органами исполнительной власти) означает неприкрытое ограничение народовластия, попрание Конституции и ликвидацию федерализма. Неважно, воспользуется ли власть этим правом хоть однажды или оно останется на бумаге. Достаточно принятия закона, допускающего такие действия, чтобы квалифицировать содеянное федеральными органами власти (Президентом, Парламентом) как присвоение властных полномочий.

Взамен губернаторам предлагается золоченая пилюля – неприкосновенность на уровне депутатов региональных представительных органов, то есть весьма относительная. Уровень этой неприкосновенности закреплен в УПК и состоит в обязательном санкционировании возбуждения уголовного дела против депутата прокурором субъекта Федерации с согласия коллегии из трех судей областного (краевого, республиканского) суда. Последствием такой милости станет то, что основной задачей недобросовестных губернаторов станет налаживание дружеских отношений с областным прокурором и областным судом, что, в свою очередь, приведет к зависимости от губернаторской кормушки региональной прокуратуры и местных судов.

Вызывает протест и то, как предлагается проектом разделить полномочия между Федерацией и ее субъектами. Суть дележа в том, чтобы свалить на плечи субъектов малоинтересные для федеральной власти социальные обязательства. В исключительное ведение регионов передается финансирование содействия в трудоустройстве безработных, социальная поддержка ветеранов труда, детей-сирот, беспризорных, семей, имеющих детей, одиноких и многодетных матерей. По словам Козака, "сегодня из федерального бюджета тратится 20 миллиардов рублей на выплату детских пособий, по 70 рублей на одного ребенка без разбора: малоимущие семьи, высокодоходные семьи". Козак полагает, что субъекты Федерации, если заставить их платить пособия из своей казны, лучше "отрегулируют, кому эти 20 миллиардов распределить: платить по 70 рублей всем без разбору – и олигархам, и малоимущим, или заплатить по 500 рублей на ребенка малоимущим и больше никому не давать". Если замглавы президентской администрации полагает, что соотношение олигархов к малоимущим составляет в России 7:1, он ошибается в расчетах.

Результатом такого перераспределения станет урезание многих социальных льгот.

Также на бюджеты субъектов возложено финансирование ликвидации последствий стихийных бедствий, поддержка сельскохозяйственного производства и другие затраты по направлениям, имеющим общенациональный характер. Так, получается, что Москва и Петербург, крупнейшие потребители сельхозпродукции, будут получать ее по ценам, стабилизированным за счет вложений других регионов.

С другой стороны, законопроектом предлагается передать на федеральный уровень некоторые предметы ведения, относящиеся к числу доходных, которые, по статьям 72 и 73 Конституции, являются предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов, либо вовсе должны находиться в исключительном региональном ведении. Регионы лишаются какого-либо участия в распоряжении недрами, лесными и водными ресурсами.

Восторжествовавший в проекте подход к разграничению полномочий депутат Владимир Лысенко ("Регионы России") обозначил так: "Когда смотришь полномочия, которые достались регионам и центру, совершенно четко видишь, что центр забрал себе все самые доходные полномочия, все природные ресурсы сегодня у федеральной исполнительной власти, все моменты, связанные с собственностью и другими ресурсами тоже сегодня федеральный центр забрал себе, а все расходные, затратные, неисполняемые полномочия переданы субъектам Российской Федерации. Социальную сферу повесили фактически полностью на субъекты Федерации, хотя реально финансовые ресурсы на эти полномочия есть только у пятнадцати доноров, а остальные субъекты Федерации, если этот закон будет принят, окажутся в тяжелейшем положении".

Самое интересное – как члены Совета Федерации, представляющие вроде бы региональную власть, будут голосовать за кастрацию назначивших их органов. А ведь будут.

Дальше...
Голосование депутатов Государственной Думы
Оглавление выпуска