|
|
Первые правовые акты, касающиеся беженцев и вынужденных переселенцев. В 1993 г. Россия присоединилась к Женевской Конвенции «О статусе беженца», тогда же были приняты законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» (т.е. о беженцах с гражданством РФ). Несовершенство принятых законов, нечеткость формулировок их статей не давали возможности уяснить, чем положение беженца отличается от положения переселенца. Законы не различали бывших граждан СССР и беженцев из третьего мира, что при отсутствии закона о репатриации осложняло положение россиян, которые проживали за пределами России, но хотели бы поселиться на родине. Их право перебраться в Россию до сих пор не защищено никаким правовым актом, если они не подвергались явной дискриминации, дающей им основание претендовать на статус вынужденного переселенца. Закон «О беженцах» не имел прямого действия, требовал принятия массы дополнительных решений и постановлений, определяющих механизмы его реализации. Задание разработать в двухмесячный срок необходимые правовые акты было дано ФМС еще в 1993 г. Верховным Советом. Но прошли годы, ВС уже давно не существует, а механизмы так и не были разработаны.
Главное же заключалось в том, что эти законы изначально были невыполнимы во всем, что касалось материальной поддержки беженцев, поскольку полностью отсутствовало финансовое обеспечение их реализации. Это же можно сказать и о новых вариантах законов о беженцах и вынужденных переселенцах.
Предполагалось, что всем, чьи ходатайства зарегистрированы, обеспечиваются на три месяца места в центрах временного размещения, где кормят, лечат, учат, даже подыскивают людям работу. Центров для всех, ходатайствующих о предоставлении статуса, разумеется, не существует. В тех 24, которые появились с 1993 г., находится ничтожная часть беженцев и переселенцев, относящихся к категории социально незащищенных, и эти люди задерживаются там надолго, поскольку не могут найти себе ни жилья, ни работы. Еще менее похожи на идеальные ЦВР палаточные городки, появившиеся вокруг Чеченской Республики и в Ингушетии.
По принятому Закону, не позднее чем через три месяца беженцу должны были предоставить постоянное жилье, которое он вправе выбрать из перечня, предлагаемого ФМС. С 1993 г. ФМС начала приобретать жилье в разных регионах и вот уже не первый год пытается расселить беженцев из гостиниц и общежитий Москвы и Московской области, куда их поместили в 1990 г. в порыве первого сочувствия. У ФМС был некоторый фонд жилья, и не истощается он только потому, что люди не хотят уезжать из столицы, где прожили уже несколько лет, в трудоизбыточные населенные пункты. Для них это еще одна депортация, которой старики уже могут не выдержать. Возник дополнительный конфликт между беженцами и властью, и обе стороны находили в законе правовую опору, поскольку беженец «обязан оставить место своего временного поселения в установленные ФМС сроки» (ст.6 Закона «О беженцах»), но в то же время «вправе избрать местом своего постоянного жительства населенный пункт из числа (т.е. из некого списка. — С.Г.) предлагаемых ему ФМС или населенный пункт, в котором проживают его родственники при условии их согласия на совместное проживание» (ст.5 того же Закона). Однако реально такого перечня не существует и никогда не существовало, поскольку жилье поступает в распоряжение ФМС в очень небольшом количестве и в непредсказуемое время.
В середине 1994 г. по инициативе ФМС на рассмотрение Государственной думы были представлены законопроекты «О внесении изменений в Закон йО вынужденных переселенцахк» и «О внесении изменений в Закон йО беженцахк». Проекты широко обсуждались руководством субъектов федерации и представителями общественных организаций. Во многих отзывах оба законопроекта были подвергнуты уничтожающей критике и признаны «антибеженскими». Весной 1995 г. руководителем комиссии Госдумы по проблемам беженцев и внешней политики была создана группа экспертов, состоящая из депутатов Думы, сотрудников ФМС и аппарата Федерального собрания, представителей общественных организаций. Группой фактически были созданы новые варианты обоих законопроектов. Новый вариант закона о беженцах принят Государственной думой. Новая редакция закона о вынужденных переселенцах вступила в силу в декабре 1995 г., однако уже очевидно, что в нее следует внести некоторые изменения. Новая редакция Закона о беженцах прошла множество переработок и была подписана Президентом только в конце июня 1997 г.
Закон «О внесении изменений в Закон йО вынужденных переселенцахк». Закон был принят Думой 22 ноября 1995 г., подписан Президентом и опубликован в декабре того же года, после чего вошел в силу. Напомним, что речь в нем идет только о гражданах России. Но если приехавший в Россию гражданин бывшего СССР подал заявление о приобретении российского гражданства, то и у него должно быть принято ходатайство о предоставлении ему статуса вынужденного переселенца (ст.3., п.6).
Остановимся на основных отличиях новой редакции закона. Чрезвычайно важно, что по новому определению вынужденным переселенцем должен быть признан не только гражданин России, подвергавшийся дискриминации по некоторому выборочному признаку (расы, этнической принадлежности, религии и т.п.), но также и гражданин, покинувший место жительства вследствие массовых беспорядков. Таким образом, Россия должна заботиться о своих гражданах в случаях, когда массовые беспорядки вынуждают их покидать свои дома. Такой обязанности относительно граждан иных стран Конвенция 1951 г. на договаривающиеся государства не возлагает. На основании этого дополнения жертвы кровавых событий в Чеченской Республике приобретают право на статус вынужденных переселенцев, независимо от того, подвергались они национальной дискриминации или нет.
В новой редакции закона введен срок действия статуса, который теперь предоставляется на пять лет и продлевается при каждом обращении на один год, если вынужденный переселенец не смог по каким-то причинам обустроиться на новом месте (ст.5, п.4). Прежний закон не устанавливал срока действия статуса, однако на практике региональные власти требовали перерегистрации удостоверения вынужденного переселенца каждый год, полгода или чаще — по своему произволу. Фактически это означало ограничение срока действия статуса, поскольку без отметки о перерегистрации удостоверение теряло силу, а переселенец — статус. Новый закон не требует продления статуса переселенцев, он предусматривает только ежегодный переучет в устанавливаемые территориальным органом миграционной службы сроки (ст.6, п.2.4). Выданное вынужденному переселенцу удостоверение теперь действительно на всей территории России и имеет единую форму (ст.5, п.3), т.е. с разномастными «местными» удостоверениями, теряющими действие за пределами выдавшего их региона, должно быть покончено.
Вынужденные переселенцы, проживающие в центрах временного размещения ФМС, часто задают вопрос, могут ли власти переселить их в отдаленные районы России. Беспокоит это, в частности, бывших жителей Чечни, которым за Уралом видится край света. Новый закон дает переселенцу право обосноваться там, где он волею судеб оказался. Никто не может переселить его в другой населенный пункт без его согласия (ст.8, п.1). Опираясь на это положение закона, вынужденные переселенцы, проживающие уже шесть лет в гостиницах и общежитиях Москвы, могут претендовать на получение жилья в этом регионе, что вполне справедливо: Москва не имеет никаких оснований не брать на себя часть общероссийского груза. При выборе места жительства вынужденному переселенцу должен быть представлен полный перечень населенных пунктов, рекомендуемых для постоянного проживания, и сведения о возможности трудоустроиться (ст.7, п.1.1).
Решение о признании вынужденным переселенцем, как и раньше, принимает территориальный орган миграционной службы, в который подано ходатайство. Но в отличие от существующей практики, когда миграционная служба не предоставляет статус переселенцу, если он не прибыл в ЦВР или не имеет в данном населенном пункте близких родственников, в новом законе специально отмечено, что решение должно приниматься независимо от возможности переселенца самостоятельно обустроиться в данной местности (ст.5, п.2). Если же миграционная служба отказывает в предоставлении статуса вынужденного переселенца, то остается возможность подать жалобу сначала в вышестоящий орган, а потом в суд. До принятия окончательного решения по жалобе, т.е. прохождения всех инстанций, ходатайствующее о статусе лицо может проживать в ЦВР и получать бесплатную медицинскую и лекарственную помощь (ст.8, п.4 и ст.4, пп.1.4 и 1.5). Новый закон предписывает после регистрации ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца выдавать претенденту свидетельство (ст.3, п.4), т.е. документ, подтверждающий его легальное положение и гарантирующий ему защиту определенных законом прав.
Большим достижением нового закона стала статья 11 о фонде жилья для временного поселения вынужденных переселенцев.
Закон содержит статью 13, предписывающую органам власти взаимодействовать с общественными объединениями, отстаивающими права вынужденных переселенцев, и оказывать им помощь.
Закон стал конкретнее, определеннее в своей направленности на защиту интересов вынужденных переселенцев. Упростилась процедура доказательства нарушения их прав.
Практика применения Закона «О внесении изменений в Закон йО вынужденных переселенцахк». Первым результатом его непосредственного действия было дело Павлины Николаевны Филипповой, которая покинула Грозный в 1991 г. после череды злоключений, постигших ее семью. В Ростове, где она попыталась обратиться в правоохранительные органы, ей посоветовали вернуться в Грозный. Как и множество других обездоленных, Павлина Николаевна отправилась за правдой в Москву. После неоднократных обращений и следовавших за ними отказов в предоставлением ей статуса вынужденной переселенки Павлина Николаевна 21 июня 1995 г. подала в Таганский межмуниципальный суд иск к ФМС, Миграционной службе Москвы и Правительству Москвы о предоставлении ей статуса вынужденной переселенки, возмещении материального ущерба и морального вреда. Суд состоялся 10 января 1996 г., когда новый закон о вынужденных переселенцах уже вступил в силу. На основании этого закона судья А.А. Литвинов признал отказ в предоставлении Филипповой статуса вынужденной переселенки из-за отсутствия у нее московской прописки неправомерным. Поскольку Павлина Николаевна постоянно проживала в Москве на территории Храма Животворящей Иконы Святой Троицы, судья Литвинов на основании Постановления Правительства РФ 713 от 17 июня 1995 г. счел храм местом ее постоянного жительства и поэтому отказ ей в регистрации в Москве определил как неправомерный. Суд постановил: обязать Миграционную службу Москвы предоставить Филипповой статус вынужденной переселенки; взыскать в пользу Филипповой, в соответствии с Указом Президента РФ о компенсациях лицам, пострадавшим в результате чеченского кризиса, 20 минимальных оплат труда (1 265 000 рублей); взыскать со всех ответчиков солидарно в пользу Филипповой моральный вред в размере 3 000 000 рублей. Более того, суд обязал Правительство Москвы предоставить Павлине Николаевне жилье в Москве или Московской области.
Решение суда в установленный законом срок обжаловано не было и вступило в законную силу 21 января 1996 г. Но выполнено это решение не было. Коллегия Московского городского суда рассмотрела просроченную кассационную жалобу миграционной службы в порядке надзора и направила дело Павлины Филипповой в Бауманский межмуниципальный суд для повторного рассмотрения, которое уже не раз откладывалось по причине неявки представителей официальных структур и до сих пор не закончено.
Практика быстро выявила и недостатки нового закона. Это обычное явление: новые правовые акты начинают действовать не в той части, которая облегчает положение переселенцев, а в той, где их интересы могут быть сколько-то потеснены.
В общественные организации обращается множество переселенцев, которым отказано в замене статуса беженца на статус вынужденного переселенца после принятия ими российского гражданства. Дело в том, что обратиться с ходатайством о признании вынужденным переселенцем беженец обязан в течение одного месяца со дня приобретения гражданства России. Если это не сделано без уважительной причины, то вынужденным переселенцем он признан быть не может (ст.2, п.1.2). Однако строители компактных поселений живут далеко от административных учреждений, они не могут еженедельно справляться, получено ли уже извещение о предоставлении им гражданства. Документ направляется в региональное отделение паспортно-визовой службы (ПВС), лежит там, а когда оказывается в руках беженца, месяц уже прошел. Сотрудники службы сообщают, что время упущено. Такие жалобы постоянно поступают из Татарстана, Екатеринбурга, Петербурга, Переславля Залесского и других мест. В действиях территориальных служб просматривается общая, к сожалению, типичная установка миграционных служб не на защиту мигрантов, а на защиту от них ложно понимаемых интересов государства. Закон же оставляет на усмотрение чиновников решать, была ли причина задержки подачи заявления об изменении статуса уважительной. Однако дело не только в этом. Представляется неправильной и сама исходная трактовка указанной нормы. Какой день должен считаться днем приобретения гражданства? Очевидно, не тот, когда принималось решение о его предоставлении, а тот, когда, подтверждая свое желание получить российское гражданство и имея документальное подтверждение своего на то права, беженец получает паспорт с соответствующим штампом. (Ведь за время решения вопроса он мог и передумать становиться гражданином России!) Если срок отсчитывать от этого дня, то проблем с задержавшимися в пути бумагами не будет.
В связи с приобретением беженцем гражданства и потерей в результате этого статуса беженца возникает еще одна проблема, появившаяся с вступлением в силу новой редакции Закона «О вынужденных переселенцах». При приобретении беженцем гражданства РФ переход из статуса беженца в статус вынужденного переселенца совершается не автоматически по заявлению новоявленного гражданина, а только в том случае, если «существовали обстоятельства, помешавшие ему обустроиться в РФ во время действия статуса беженца». (К сожалению, само понятие «обустройство», придуманное Горбачевым, не определено.) Известны случаи, когда на этом основании беженец, получивший гражданство, неожиданно для себя терял те немногие льготы, которые имел, не будучи российским гражданином. Чаще всего это происходит с теми, кто зарегистрирован в Миграционной службе Московской области, славящейся стремлением избавиться на этом этапе от своих подопечных.
Особенно ярок в этом отношении пример Дмитрия Панфиловича Смертина, 1922 г. рождения, инвалида второй группы, участника Великой Отечественной войны, имеющего 15 орденов и медалей. На ходатайство депутата Государственной думы В.Игрунова начальник Департамента по вопросам миграции населения при администрации Московской области С.Н.Андропов 26 марта 1996 г. дал ответ: «Считаем необходимым, чтобы Д.П.Смертин незамедлительно решил вопрос о принятии российского гражданства и перерегистрировался в нашем Департаменте как вынужденный переселенец. В этом случае возможно обеспечение Д.П.Смертина благоустроенным жильем — однокомнатной квартирой в Московской области в течение ближайших месяцев». После принятия Смертиным гражданства РФ на повторный запрос депутата от того же Андропова пришел отказ в предоставлении Дмитрию Панфиловичу статуса вынужденного переселенца из-за того, что «каких-либо документальных причин и обоснованных обстоятельств, помешавших заявителю обустроиться в статусе беженца, не предъявлено». Известны и другие случаи, когда беженцам, по их словам, в том же Департаменте было рекомендовано принять гражданство РФ, после чего они теряли статус легальных мигрантов в РФ, а вместе с ним права на минимальную помощь государства.
Новоиспеченные россияне, бывшие беженцы, лишаются надежд на получение жилья или ссуды на его приобретение, прав на льготные правила регистрации по месту пребывания и жительства, которые ничуть не стали мягче, чем были, когда назывались временной и постоянной пропиской, и т.п. Представляется совершенно недопустимым, чтобы при получении российского гражданства положение человека в России ухудшалось, уменьшались обязанности перед ним государства.
Закон формально действует уже год, но местные правила предоставления статуса вынужденного переселенца не приведены в соответствие с ним, о чем более подробно будет сказано ниже.
Закон «О внесении изменений в Закон РФ йО беженцахк». Закон о беженцах в новом варианте был принят Государственной думой в первом чтении еще в июле 1995 г. Он долго находился в рабочей экспертной группе, куда в качестве представителя УВКБ ООН входила юрист Ольга Чернышева, при поддержке правозащитников активно отстаивавшая определенные Конвенцией 1951 г. права беженцев. В мае 1997 года закон был принят в третьем чтении Государственной думой РФ, в июне Федеральным собранием, подписан Президентом и вступил в силу. Он значительно отличается от того закона о беженцах, который действовал до сих пор.
В первую очередь следует отметить, что изменилось само определение понятия «беженец». Если действовавший закон определял беженца как «лицо, которое вынуждено было покинуть страну своего происхождения в результате совершенного в отношении него преследования», то Конвенция 1951 года о статусе беженцев определяет беженца как «лицо, которое не может вернуться в страну своего происхождения в результате опасения преследования». Это определение включает в себя так называемых беженцев на месте — то есть тех, кто уехал из своей страны тогда, когда там еще было и спокойно, но не могут вернуться: например, приехавшие из Афганистана на учебу в Россию афганцы, которых застал здесь переворот 1992 г. До сих пор эти афганцы фактически исключались из действия закона о беженцах, поскольку закон говорил только о людях, которые покинули страну в результате преследования. На этом основании большинству афганцев миграционными службами было отказано в предоставлении статуса беженца, и только в нескольких случаях при сильной адвокатской поддержке суд решил дело непосредственно на основании Конвенции. Новый вариант закона о беженцах в точности следует определению, данному беженцам Конвенцией.
Так же, как в новом варианте закона о вынужденных переселенцах, устанавливается срок действия статуса беженца – три года плюс продление на каждый следующий год в случае сохранения обстоятельств, в силу которых статус был предоставлен. Статья 9 говорит об основаниях прекращения статуса беженца или лишения статуса беженца: «Статус беженца прекращается в том случае, если лицо получает право на постоянное проживание в Российской Федерации». Однако определение права на постоянное проживание отсутствует. Действует Закон «Об иностранцах» 1981 г., который устарел и частью противоречит действующему законодательству, в том числе и более позднему, но тоже уже устаревшему Постановлению Кабинета Министров 1991 г. «О порядке проживания иностранцев и лиц без гражданства в СССР».
Очень важными для каждого закона являются исключающие положения, т.е. перечисления категорий лиц, на которых действие данного закона не распространяется и которым в предоставлении статуса беженца отказывается автоматически. Удалось добиться, чтобы в ст.2 нового варианта закона вошли только те исключения, которые перечислены в Конвенции 1951 г.
Чрезвычайно важно введение в закон так называемого статуса временного убежища. Если миграционная служба, рассматривая ходатайство данного лица, приходит к выводу, что в отношении него нет опасений преследования ни по одному из признаков, перечисленных Конвенцией, но, тем не менее, высылка лица в страну, откуда оно прибыло, невозможна по гуманитарным основаниям, то миграционная служба все же может предоставить ему так называемый статус временного убежища. Например, многие граждане, прибывшие из стран, где идет гражданская война и никому не может быть гарантирована даже минимальная безопасность, не подпадают под статус беженца как таковой. Теперь появилась возможность, не предоставляя им статуса беженца, предоставить статус временного убежища, который даст им возможность законно находиться на территории и в течение двух лет ожидать, пока установится более спокойная обстановка в их стране. К сожалению, — и это очень большой недостаток Закона, — четко не оговаривается, как будет решаться судьба этих людей по истечении двух лет. Норма не прописана до конца, но она вводится и решает проблемы временной легализации в России множества жертв межнациональных конфликтов.
Есть еще одна норма, которая не может быть признана полноценной, однако и утвержденный вариант был достигнут в тяжелой дискуссии с ФМС. Речь идет о форме регистрации беженцев органами МВД. Изначально в проекте было записано, что лица, имеющие статус беженца, будут регистрироваться по месту пребывания. Это значит, что человек, признанный беженцем, лишается возможности получить постоянную регистрацию (прописку) в занимаемом им жилье. На практике это ведет к тому, что людям, которых регистрируют только временно, закрыт путь в Департамент труда и занятости; людям отказывают в предоставлении пособия по безработице, в приеме на работу и на обучение, в полноценном медицинском обслуживании; возникают бесконечные неприятности с милицией и с ОВИРом. Во многих регионах людям, у которых нет регистрации по месту жительства, запрещена покупка жилья. Инструкция к Закону «О гражданстве», утвержденная постановлением Правительства, и инструкция МВД указывают, что беженцы, в числе других категорий, могут решать вопрос о предоставлении им гражданства только после предоставления им постоянного места жительства. С регистрацией по месту пребывания нельзя даже подать документы на предоставление гражданства. Нарушается требование Конвенции 1951 г., указывающей на необходимость способствовать интеграции беженца в принявшей его стране. Результатом долгих дискуссий стала следующая формулировка: «Признанные беженцы регистрируются в установленном порядке». Остается опасность произвольной трактовки этой нормы или появления ограничивающих инструкций.
Важнейшим достижением закона стало право лица, ходатайствующего о предоставлении статуса беженца, на «регистрацию в территориальном органе исполнительной власти по внутренним делам на срок рассмотрения ходатайства по существу» (ст.4, п.7), т.е. легализация пребывания человека в любом населенном пункте России до тех пор, пока не будет решен вопрос о предоставлении ему статуса беженца. До сих пор отказ органов МВД признавать право лиц, ожидающих решения по своему ходатайству, на пребывание в России составлял огромную проблему.
Серьезную проблему ставит статья 5 — «Основания для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу». Она перечисляет ряд обстоятельств, по которым лицу не должно, но может быть отказано в рассмотрении ходатайства. Однако есть большая опасность, что эта статья будет читаться как продолжение статьи 2, которая исключает определенный круг лиц из действия закона. Например, статья 5 предусматривает, что лицу отказывается в предоставлении статуса беженца в том случае, если оно прибыло из безопасного иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем. Эта норма очень широка и не содержит никаких гарантий для тех, кто будут возвращаться в эту третью страну. Может сложиться ситуация (и у нас уже есть такие примеры), когда человеку отказывают на том основании, что он проезжал через Узбекистан. Между тем Узбекистан не имеет национального законодательства о беженцах и не присоединился к Конвенции 1951 г. Там нет никаких механизмов подачи ходатайства и никаких гарантий приема беженца. Для доказательства этого подавшему ходатайство о предоставлении статуса беженца придется обращаться за защитой в суд, тратить время, силы, приглашать адвоката. В законе, к сожалению, не прописано, какую именно страну можно считать безопасной и какую страну безопасной считать нельзя.
Еще одна достаточно серьезная проблема состоит в том, что человеку может быть отказано в рассмотрении ходатайства по существу, если он въехал незаконно и в течение суток не подал ходатайство о признании его беженцем. В течение всего лишь 24 часов! Этот срок невероятно короток и абсолютно нереален для такой огромной страны, как Россия. В законодательство европейских стран, как правило, вообще не вводятся подобные ограничения. Если человек сразу не подает ходатайства о предоставлении ему статуса беженца, это может повлиять на оценку его ходатайства, но не исключает его автоматически. (Одной из стран, которые практикуют такие ограничения после незаконного въезда, является Бельгия, где система работы с лицами, ищущими убежища, складывалась десятилетиями. Там этот срок составляет восемь рабочих дней.) Очень многие беженцы в результате строгого применения этой нормы будут уже изначально исключены из процедуры предоставления статуса.
В той же статье 5 говорится, что если человек подает ходатайство о предоставлении ему статуса беженца в пункте въезда (т.е. в транзитной зоне аэропорта, или в пункте иммиграционного контроля морского или речного порта, или железнодорожного пункта пересечения границы), его ходатайство рассматривается и он получает отрицательный ответ, то он депортируется в течение трех суток. Ему как бы дают время, чтобы обжаловать это решение в миграционную службу или в суд, но он не может дождаться решения по своей жалобе. Скорее всего, иностранец не сможет и подать жалобу из-за незнания языка и законов России, поскольку на границе нет доступа ни к неправительственным организациям, ни к юристу, а часто бывают проблемы и с переводчиком. Это снимает всякий контроль с тех решений, которые будут приниматься на границе, и приведет к незаконной высылке беженцев обратно в страну, где им угрожает опасность.
Вызывает тревогу и формулировка статьи 9, согласно которой лицо лишается статуса беженца за совершение любого преступления на территории Российской Федерации — умышленного или неумышленного, серьезного или несерьезного. Сначала в проекте говорилось о тяжком преступлении, потом слово «тяжкое» убрали, несмотря на все споры, возражения и просьбы подумать. Если человек украдет батон хлеба, он лишается статуса беженца, и, естественно, может быть выслан обратно в страну, где его жизнь будет под угрозой. Правда, члены семьи беженца в этом случае статуса беженцев не лишаются и сохраняют за собой право на проживание в том жилом помещении, которое им было предоставлено.
Можно отметить также, что в законе не слишком четко прописаны гарантии для лиц, которые получили первоначальный отказ из миграционной службы в предоставлении статуса беженца, обжаловали его в Федеральную миграционную службу или в суд и ожидают решения по своей жалобе. Не прописаны гарантии и в отношении лиц, которые ходатайствуют о предоставлении им статуса беженца, и в отношении лиц, которые просят временного убежища. Часто встречаются выражения «регулируется законодательством» или «определяется в соответствии с положениями законодательства», хотя именно данный закон и должен был бы содержать все эти нормы.
К сожалению, упоминаемые в законе пункты первичного приема и центры временного размещения ФМС, на которые возлагается основная работа по определению статуса лиц, ищущих убежища, в состоянии принять очень немного людей. Фактически создано всего два ЦВР для беженцев из дальнего зарубежья: в Очере Пермской области и открывшийся в начале апреля 1997 г. — в Ростовской области. Максимальная вместимость обоих центров не превышает, по самым оптимистичным прикидкам, 200—230 человек; в то время как только в Москве ожидают определения статуса беженца, по оценкам УВКБ ООН, не менее 10 000 лиц из дальнего зарубежья. Что же касается «мест временного содержания» (что-то вроде КПЗ на границе, при контрольно-пропускном пункте), то их практически вообще не существует. В лучшем случае используются КПЗ милиции или приемники-распределители ОВИРа и паспортно-визовой службы. Миграционная служб не имеет пока своих пунктов, рассчитанных на проведение там процедуры определения статуса беженца.
Тем не менее следует отметить, что Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ йО беженцахк» очень детальный, четко указывает всю процедуру подачи ходатайства о статусе и его прохождения в зависимости от того, где и как ходатайство подано, кто ответствен за передачу ходатайства, кто ответствен за подавшее его лицо на различных стадиях этой процедуры. Четко указывается в законе и обязанность властей обеспечивать беженцев проездными документами вне России, что должно снять одну из сегодняшних проблем беженцев – отсутствие возможности передвигаться за границей. Хочется надеяться, что введение в действие этого закона позволит легализовать свое положение на территории РФ многим тысячам беженцев, так или иначе остающихся в России, но вынужденных скрываться и дрожать при приближении сотрудника милиции, не имеющих права работать, учиться, лечиться, жить.
Фактическое отсутствие статуса беженца и вынужденного переселенца. Самое серьезное нарушение международных норм, на которое следует обратить внимание, состоит в том, что в России до сих пор нет «статуса беженца» в полном смысле этого слова. «Статус беженца» подтверждает документ, который выдается органами миграционных служб государств, присоединившихся к Женевской Конвенции 1951 г. Этот документ должен служить столько, сколько человек считается беженцем. Он должен быть удостоверением личности, не нуждающимся в продлении, единым в Москве, Санкт-Петербурге, Твери, Ельце и дающим право на проживание на всей территории государства. У нас это не так. Беженец в Подмосковье — не беженец в Москве. Его постоянно останавливает милиция и требует объяснений законности пребывания в данном населенном пункте. Если он переберется в Москву, то московская миграционная служба не продлит ему удостоверение, т.е. фактически лишит его статуса.
Общественным организациям приходится писать десятки ходатайств, обивать пороги многих департаментов, чтобы добиться, например, перерегистрации на Москву для трех инвалидов, проживающих в общежитии в Москве, но имеющих подмосковную регистрацию. И все время, пока идет борьба, наши подопечные не получают пенсий, а иногда и медицинской помощи.
Постановка на учет по новому адресу каждый раз связана для беженца с множеством неприятностей.
До сих пор в России нет предусмотренного законом удостоверения единого образца, которое не было бы подвластно чиновничьему произволу и могло бы служить удостоверением личности беженца до тех пор, пока он сам не решит отказаться от этого статуса (вернуться домой, принять российское гражданство или покинуть пределы России) или, что почти невероятно, до тех пор, пока не перестанут существовать обстоятельства, сделавшие его беженцем.
В Конвенции 1951 г. есть только одна причина, по которой в судебном порядке человек может быть лишен статуса беженца: если установлено, что сообщенные им сведения, послужившие причиной предоставления ему статуса, оказались ложными. (Заметим, что просто ложные сведения, сообщенные беженцем, не могут явиться причиной лишения статуса.
Отсутствие документов на временный выезд за пределы России. Обратим внимание еще на одно нарушение международных норм. Беженцам не оформляются документы на временный выезд за пределы России. Дети и студенты не могут поехать на стажировку или на спортивные соревнования за границу, сын не может повидать мать, обосновавшуюся в другой стране. Беженца из Баку Бориса Атабекова не выпускали к уехавшей в Грецию к родителям жене, требуя, чтобы Греция выслала ему приглашение на постоянное жительство. Посольство Греции отказывалось понимать разницу между приглашением на бессрочное и постоянное жительство. Только через год переписки с ФМС и Московской миграционной службой Борис Атабеков получил документ, давший ему возможность отправиться в Грецию к жене и детям. В каждом таком случае приходится специально обращаться в УВИР с ходатайствами от общественных организаций, депутатов Думы, и проходят месяцы, прежде чем удается чего-то добиться. Все это есть прямое нарушение ст.28 Конвенции 1951 г., обязывающей предоставившее беженцу статус государство обеспечивать его документами для передвижения за пределами этого государства.
Непредоставление политического убежища. Приведем некоторые примеры. Политические беженцы — журналисты из Таджикистана и Узбекистана – без всяких законных оснований не могут получить статус уже несколько лет. Несмотря на то, что они покинули родину по очевидным политическим причинам, убежище им до сих пор не предоставлено. Более того, один из них, Альберт Мусин, по требованию таджикских властей был задержан и почти месяц находился под стражей.
Проблема экстрадиций выходит за рамки настоящего доклада, однако невозможно не упомянуть серию выдач по требованию властей Грузии (Месхия), Азербайджана (Мюзамиль Абдуллаев, Нусрет Будагов, Ильгар Софиханов, Рагим Газиев, Сурет Гусейнов), противников существующих политических режимов. Ярким примером результата этих экстрадиций служит судьба бывшего министра обороны Азербайджана Рагима Газиева. Заочно приговоренный к смертной казни, он содержится в переполненной «камере смертников» Баиловской тюрьмы в Баку, лишенный прогулок, сколько-нибудь приемлемого питания и медицинской помощи. Здесь явно усматривается нарушение ст. 33 Конвенции 1951 г., согласно которой недопустима высылка или возвращение лица «на границу страны, где его жизни или свободе угрожает опасность вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений».
Отказ в предоставлении статуса беженцев политическим противникам существующих режимов миграционные службы объясняют тем, что они находятся в Москве, где «свои» правила предоставления статуса. Не говоря уже о противозаконности введения таких правил, достаточно очевидно, что политические беженцы нуждаются в том, чтобы находиться в столице принявшего их государства, где они будут иметь возможность довести до международной общественности свою оценку ситуации на их родине. Отметим парадоксальный пример непредоставления убежища бывшему Президенту Азербайджана Аязу Муталибову, подавшему необходимые документы сразу после своего задержания по требованию о выдаче нынешним властям в апреле 1996 г. Аяз Муталибов имеет квартиру и прописку в Москве, а следовательно, даже по московским правилам имеет право на получение статуса беженца. Муталибов не раз обращался с письмами о задержке в принятии решения по его заявлению к руководителю ФМС Татьяне Регент, а также за поддержкой к депутатам Государственной думы. Однако вопрос о предоставлении семье Муталибова убежища до сих пор не решен, что заставляет предполагать, что ФМС не выработала механизмов предоставления политического убежища.
Дополнительные налоговые сборы. К числу нарушений международного права относится и распространение на беженцев сборов, которые взимаются региональными властями с иностранных граждан за регистрацию по месту жительства. В соответствии с Конвенцией 1951 г. (ст.29), налоги, сборы и пошлины, которыми облагаются беженцы, не могут превышать аналогичные сборы с граждан предоставившего беженцу приют государства.
Ограничение права на труд. По Закону РФ «О беженцах» (ст.6), органы государственной власти обязаны «оказывать беженцу помощь в трудоустройстве в соответствии с его квалификацией, при необходимости обеспечить ему возможность профессиональной переподготовки», «предоставлять предприятиям и организациям, принявшим на работу беженцев, льготы и компенсации», «регистрировать беженцев в качестве безработных независимо от срока проживания на территории РФ». Конвенция 1951 г. (ст.23) требует, чтобы договаривающиеся государства предоставляли «беженцам, законно проживающим на их территории, то же положение относительно правительственной поддержки и помощи, какими пользуются их граждане». Однако с советских времен большинство предприятий и организаций не принимают на работу лиц, не имеющих постоянной прописки, т.е., в теперешней терминологии, регистрации по месту жительства. Это положение часто затрагивает и беженцев, во многих случаях даже тех беженцев и вынужденных переселенцев, которые имеют удостоверения, выданные миграционной службой данной местности. Часто руководители предприятий просят предоставить ходатайства от общественной организации о приеме на работу беженца, поскольку убеждены, что, трудоустраивая беженца, нарушают закон. Если же удостоверение выдано миграционной службой другого региона, то официальное поступление на работу становится почти невозможным. Иногда в деятельность предприятий вмешивается милиция. Например, из отделения милиции в АО «Глобус» пришло официальное предписание уволить Надежду Бочкову, работавшую там бухгалтером, после отказа продлить удостоверение беженки из-за выселения из гостиницы.
Нарушением является и отказ в регистрации беженцев и вынужденных переселенцев в качестве безработных. Комитет труда и занятости Правительства Москвы категорически отказывается ставить на учет и направлять на курсы переквалификации безработных беженцев и вынужденных переселенцев, не имеющих регистрации по месту жительства. Таким образом оказываются лишенными помощи в трудоустройстве абсолютное большинство мигрантов. Просьба разъяснить законность распоряжения Комитета труда и занятости Москвы была направлена депутатом Государственной думы, сопредседателем Комитета «Гражданское содействие», членом ПЦ «Мемориал» В.В.Игруновым в Министерство труда и социального развития и в ФМС. Однако Министерство поддержало существующую практику. ФМС, как обычно, отказалась отстаивать права беженцев, ограничившись констатацией их права обжаловать действие органов социальной защиты в суде.
|
|