Практика применения концепции третьей безопасной страны в британской юриспруденции

При обсуждении проблем беженцев каждый раз подразумеваются две категории людей - те, кто действительно нуждается в международной защите, и те, кому она на самом деле не нужна. Очень часто мы увлекаемся людьми второй категории и рискуем забыть, что наша обязанность - заниматься людьми первой категории. Мы стремимся ограничить экономическую миграцию, чересчур обеспокоены ее ростом, и зачастую отвергаем, упускаем из виду требования человека, имеющего полное право стать беженцем. Нам нельзя отвергать людей, которые просят убежища. Как судья, как независимый человек, я не имею конкретных аргументов за или против каждой из двух категорий, не имею политического чутья относительно этого. Но мы всегда должны помнить, что вся система, занимающаяся беженцами, призвана не отталкивать, а защищать человека, который вынужден мигрировать. Те люди, которых мы видим как судьи, очень малая, но важная доля мигрантов. Мы должны помнить, что беженец - человек, имеющий обоснованный страх преследования по пяти известным причинам в своей родной стране. У него есть серьезные основания думать, что в его стране ему угрожает опасность. И когда мы сталкиваемся с такими людьми, важно не то, подписала ли страна Женевскую конвенцию, а важно, что они находятся под реальной угрозой и поэтому заслуживают защиты. Мы можем строить различные механизмы, чтобы людей по ошибке не принимали за беженцев, но если человек попал в эту категорию, он требует нашей защиты просто как человеческое существо, вне всякой зависимости от национального, международного законодательства, под которое мы собираемся его подвести.
Теперь о вопросах права.
Для стран - участниц Женевской конвенции и стран, принявших законы о беженцах, вне зависимости от того, является ли лицо действительно беженцем, важно вникнуть в состояние конкретного человека. То есть мы должны рассматривать индивидуальные вопросы и обеспечить защиту человека, а не вникать в отношения между странами. Мы должны признать потребность человека в защите.
При этом очень важно помнить (в частности, в связи с концепцией третьей безопасной страны), что конвенция определяет беженца только в отношении страны его гражданства или его постоянного пребывания. Беженец рассматривается в контексте вопроса о том, что с ним может случиться в его родной стране, это не затрагивает другие страны. Вопрос "почему человек является беженцем" это вопрос о том, "что может произойти с ним в его стране". Что произойдет с ним в других странах, включая мою, - это уже другая проблема.
Попробуем в независимом правовом аспекте рассмотреть причины появления концепции третьей безопасной страны. Ключевые слова здесь - "беженцы на орбите" и "скорость отрыва" (скорость, с которой пуля вылетает из ружья, это важный показатель оружия). Когда мы говорим об оружии, выходная скорость пули никого не интересует сама по себе, важна лишь поражающая способность оружия. Говоря о беженцах, мы также склонны думать о них с точки зрения их скорости отрыва, считать, что беженец находится на пути откуда-то. И при этом мы забываем, что в нашем несовершенном мире не имеет никакого смысла рассматривать беженца на пути куда-то. Мы смотрим на беженцев как на людей, убегающих от опасности, позиция беженца - это позиция бегущего откуда-то человека. Первый вопрос, который мы должны себе задать - какой у них маршрут, когда они покидают свою страну. И мы берем на себя смелость сказать, что если кто-то убегает от опасности, то первое, что должно сделать для его спасения - позаботиться о нем, когда он покидает свою страну. Допустим, существует страна с очень плохими условиями, Арбения. В стране, где просит убежище человек, покинувший Арбению, вы говорите следующее: "Для чего он здесь? Он думает, что прибыл сюда как беженец, но это не так. Он покинул свою страну как беженец, но в нашу страну он приехал не как беженец, потому что он прибыл из третьей страны, где действительно мог быть беженцем, ему надо было свой статус зафиксировать там, в той стране". Что же происходит, почему страна, в которой этот человек просит убежище, так себя ведет? Мы заинтересованы в том, что сделал человек, а не в том, кем он является, мы смотрим на способ, каким он прибыл, то есть на детали. Между тем как мы должны воспринимать общий образ, то есть в каком состоянии он находится сейчас и как он попал в это состояние. С нашей точки зрения, мы ведем себя разумно, потому что знаем, что многие люди, которые ищут убежище, на самом деле покинули свою страну вовсе не из страха за свою жизнь. Мы знаем, что они приехали к нам из-за того, что наша страна лучшая в мире, мы уверены, что они только поэтому хотят поселиться у нас. Это "знание" всегда сидит в голове. В результате мы расследуем вопрос достоверности, при этом появляется понятие третьей безопасной страны. Мы спрашиваем беженца из страны Рутении: если действительно вам нужно было покинуть Рутению, то почему вам не поискать в Арбении убежища? Мы задаем вопрос и, как правило, не слушаем ответ. И именно здесь, на мой взгляд, корень проблемы - вместо того, чтобы подойти индивидуально к этому человеку, выслушать его ответ, мы говорим "люди из этой страны вообще не могут быть беженцами здесь, потому что они могли бы стать беженцами в промежуточной стране". Однако с юридической точки зрения самый верный способ выяснить истину - выслушать ответ на заданный вопрос.
В Англию очень трудно попасть, не проезжая через другие страны, так что практически все лица, ищущие убежище, прибывают к нам из третьих безопасных стран. Так вот, если в Англию приезжает человек, который на самом деле не является беженцем и не находится под угрозой преследования, то ему очень трудно ответить на умные вопросы. Но если в Великобританию приезжает человек, опасающийся преследований на Родине, то его присутствие в Великобритании, его статус беженца основывается на его взаимоотношениях с его собственной страной, а не с другими странами. Например, из Франции приехал незаконный мигрант. Тот факт, что ему во Франции не дали убежище, не дает права Великобритании не считать его беженцем. Его статус возникает из истории его отношений со своей страной, и любая траектория его перемещений не может их изменить. Его рассказ может быть таким, что в него трудно поверить, но и он не может влиять на получение статуса. И это является аргументом международного права.
Из этого следует, что даже если существуют взаимно согласованные правила возврата людей в третьи страны, даже если есть уверенность в достойном поведении соседней страны, все равно необходим индивидуальный подход к каждой человеческой судьбе. Индивидуальное рассмотрение каждого случая не должно прикрываться или вытесняться возможностью высылки в третью страну; факт прибытия из другой страны не означает, что человеку не нужна защита.
Теперь попробуем взглянуть на проблему более глубоко. Возможно ли разработать систему распределения беженцев среди стран Земного шара таким образом, чтобы существовало право преимущественного обращения в безопасной первой стране. Такое право не мешает человеку попасть в ту страну, где у него есть семейные или общественные связи, потому что, получив статус, он может легально переехать по документам беженца в другую страну. В настоящий момент мы пытаемся проанализировать причины, по которым нам хотелось бы создать систему подачи заявления в первой безопасной стране. Основная причина базируется на уже упомянутом понятии "скорости отрыва". Беженец - лицо, которое не куда-то конкретно едет, а покидает какую-то страну, и в его интересах подать заявление на поиск убежища как можно скорее. Допустим, лицо проехало через Арбению, где его не приняли, не дали статус беженца. В другой стране он тоже уже не может получить статус беженца, так как он должен был подавать свое заявление на транзите. Здесь возможны различные сложности. Во-первых, в этой промежуточной стране он мог быть в таких обстоятельствах, которые не позволили ему подать петицию. Неизвестно, как он попал туда - приземлился в аэропорту, оказался в руках каких-то агентов, был заперт в грузовике и даже не знал, что он находится в промежуточной стране. Он мог обнаружить, что официальные лица в Арбении столь же опасны, как в его родной Рутении, и не осмелился ничего сказать из опасения, что с ним поступят так же, как в стране, из которой он бежал. То есть реально часто можно сказать, что в промежуточной стране он не был, но обнаруживается это только путем подробного опроса. Первый вопрос здесь - вы прибыли из этой страны? Следующий вопрос - почему, по какой причине? Он мог там и не быть, он мог не иметь возможности обратиться с прошением, возможно, у него не было должной защиты в этой промежуточной стране. Может быть, это лицо в Арбении тоже преследуется, или Арбения выслала бы его обратно в Рутению. То есть один вопрос вытекает из другого, на ответ, что он прибыл из Арбении, должен возникнуть вопрос - почему он не остался там? Пока мы не уверены, что Арбения соблюдает права человека, пока мы не знаем, чего конкретно боится этот беженец, вопрос его возвращения в эту страну - страну транзита - чрезвычайно сложен: каков будет его статус, если он вернется туда?
Закон РФ о беженцах содержит статью 5.1: если лицо прибыло из другой страны, где могло бы подать прошение на получение статуса беженца, его ходатайство может не рассматриваться. Вернемся к нашей Арбении и предположим, что в ее законодательстве содержится точно такое же положение. Беженец из Рутении, прибыв в Арбению, по той или иной причине не подает прошение о статусе, а переезжает в Россию. Из России в соответствии с пунктом 5.1 Закона о беженцах его возвращают в Арбению. Что же происходит далее, каков его "вторичный" статус в Арбении? Это уже не тот человек, который появился из Рутении, он приехал из страны, где вполне мог бы искать убежище, - из России. С нашей точки зрения возникает явная опасность того, что он будет курсировать между Арбенией и Россией, он не на орбите, а просто в панике. Легче всего сказать "сам виноват", возможно, так и есть. Может быть, окруженный вежливыми законодателями по беженцам в Арбении, он тем не менее сказал - хочу в Россию, и в этом была его ошибка.
Но если он действительно нуждается в защите, то выяснение того, виноват он или не виноват в своих перемещениях, это совсем другой вопрос - не вопрос определения статуса беженца. Статус беженца касается настоящего и немедленного будущего этого человека, обоснованного страха перед тем, что с ним произойдет, если его вернут в родную страну. Статус беженца это не награда человеку за то, что с ним плохо обращались в прошлом. Большое количество албанцев сейчас возвращают в Косово несмотря на то, что с ними там плохо обращались в прошлом: в настоящее время уже нет обоснованного страха того, что сербы будут их третировать. Мы не берем на себя ответственность за тяжелое прошлое, мы должны действовать сейчас, статус беженца имеет отношение к настоящему и будущему. Прошлую историю мы можем использовать лишь как напоминание, направление на настоящее и будущее. Но мы должны очень четко определиться с человеком сейчас.
Следующий вопрос - сложность применения процедуры третьей безопасной страны в Западной Европе. Палата Лордов Великобритании рассматривала апелляционное дело, касающееся высылки в третью безопасную страну, дело очень интересное, имеющее международное значение. Два лица оказались в Великобритании. Господин Адан из Сомали, прибыл из Франции, где ему отказали в статусе беженца и угрожали депортацией в Сомали, он через пролив перебрался в Великобританию. Господин Альцигер из Алжира, прибыл из Германии, где ему дали статус беженца, но он тем не менее тоже приехал в Великобританию. Правительство Великобритании заявило, что эти люди прибыли из третьих безопасных стран, что Франция и Германия подписали Женевскую конвенцию, Европейскую конвенцию по правам человека, являются членами Европейского Союза, что они самые близкие союзники Великобритании, что более безопасных стран быть не может. Если господину Адану Франция не предоставила статус беженца, то у нас нет оснований не доверять этому решению, и господин Адан не имеет права обращаться с просьбой о статусе в Великобритании. Оба лица опротестовали решения Палаты Лордов по следующим основаниям: во Франции, Германии и Великобритании конвенция трактуется по-разному. В Великобритании "преследование" означает просто то, что кто-то кого-то преследует. Во Франции и Германии "преследование" означает "преследование государственными органами". Поэтому если лицо заявляет, что оно преследуется силами, которые не являются силами государства, то оно защищается в Великобритании, но не получает защиты во Франции и Германии. Ситуация с этими людьми была именно такова: господин Адан прибыл из Сомали, где вообще нет понятия государства, нет ничего, что можно было бы назвать правительством. Поэтому кто бы вас в Сомали ни преследовал, это не государственные органы. Господин Альцигер заявил, что его в Алжире преследуют повстанцы, выступающие против правительства. Алжир в то время не мог противостоять этим повстанцам и защитить того, кого они преследуют. То есть оба этих человека имели обоснованный страх преследования негосударственными органами, и в случае возвращения во Францию или Германию, а далее в Сомали или Алжир, подвергались серьезной угрозе. Правительство Великобритании тем не менее заявило - неважно, как трактуют конвенцию во Франции и Германии. Что же касается нашей страны, то мы отправляем вас обратно в Германию и Францию как в безопасные страны.
При апелляционном рассмотрении дела в Палате Лордов один из судей обосновал первый вопрос международным правом: имеет ли статья 1а (2) Конвенции о беженцах соответствующее международное значение? Хотим ли мы просто обсудить, как Конвенция рассматривается в разных странах, или же мы хотим придти к единому толкованию? После обсуждения был получен ответ, что к Конвенции следует подходить как к международному инструменту, который создан по соглашению участвующих стран в противовес любым национальным законодательным режимам. Необходимо определить автономное значение соответствующих положений, этот принцип лежит в основе международного права. Конечно, Палата лордов пришла к выводу, что Франция и Германия толкуют положение Конвенции неправильно. Решение Палаты лордов не ставится под сомнение в Великобритании. Однако дело не в ответе, а в вопросе. Получается, что Палата лордов рассматривает вопрос международных позиций и считает, что вопрос, заданный на международном уровне, должен иметь международный ответ. Иногда мы понимаем его неправильно, но мы подходим к вопросу в международном контексте. Термины, важные для нас, находятся в определении статуса беженца в Конвенции о беженцах - международном документе. И поэтому те же термины должны быть в национальном законодательстве о беженцах, они выбираются потому, что уже имеют силу, силу международного согласия по определению беженца. Мне кажется, нужно проявить мудрость в применении международного значения терминов.
Вернемся к исходной проблеме. Никто не может утверждать, что Франция не является безопасной страной для беженцев. Никто не может утверждать, что Германия не является безопасной страной для беженцев. В принципе люди, прибывшие из Франции и Германии, могут быть возвращены в эти страны. Из этого правила мало исключений, но они есть, и мы только что рассмотрели два случая таких исключений. Ни одно правило не может не иметь исключений. Если бы господин Адан был возвращен во Францию, его бы уже не было в живых, потому что он обоснованно боялся того, что в Сомали, куда он был бы выслан из Франции, его буквально разрубят на куски. Если бы господин Альцигер был возвращен в Германию, он рисковал быть взорванным в родном Алжире. Однако этого не случилось, потому что мы не использовали нашу возможность их выслать. Мы подошли индивидуально к их судьбам и обнаружили то, что должны были обнаружить в отношении двух конкретных людей. В результате два человека были спасены. Мне хотелось бы заключить обсуждение по поводу вопроса высылки в третьи страны напоминанием: отдельные конкретные обстоятельства - это всё.
Вопрос. События в США показали миру, что в настоящее время существует негосударственный объект, способный нанести такой удар. Стоит ли другим государствам признать, что на мировую арену вышла сила, которая может оказаться объектом преследования не только в отношении конкретного гражданина, но и в отношении вообще держав?
Ответ. Первое. Франция и Германия говорят, что Палата лордов недопоняла собственный закон. Они утверждают, что фактически признают преследования со стороны негосударственных учреждений, и в соответствии с законодательством Франции и Германии нельзя отрицать правильность решения Палаты лордов. Второе. Не надо забывать, что Конвенция по беженцам призвана защищать людей, которые имеют вполне обоснованные опасения преследований в своей стране и в результате приезжают к нам. То есть Конвенция не имеет отношения к событиям в США; силы, которые привели к разрушениям в США, сами по себе не подпадают под эту категорию. В эту категорию попадают люди, преследующиеся на местном уровне по вероисповеданию, принадлежности к социальной группе и так далее, в тех странах, где таких людей рассматривают как террористов. В Великобритании уже несколько месяцев назад было заметно такое отношение к мусульманам. Если мусульманин опасается преследования, например, со стороны белых хулиганов, на основании религии или расы, на практике он вправе сказать, что власти Великобритании не могут защитить его. Действительно, есть опасение, что власти страны, где он находится, не могут предоставить ему соответствующую защиту. Правительство не может быть всегда эффективным в вопросе защиты своих граждан, невозможно защитить каждого от любых видов насилия без дискриминации вообще. Последнее соображение наиболее важно, если рассматривать американскую трагедию 11 сентября в контексте Конвенции о беженцах.
Вопрос. Есть ли международная организация, способная определить, является ли страна безопасной или нет?
Ответ. Такой организации нет. Существует набор критериев, которые дают возможность ответить на конкретный вопрос в контексте индивидуального подхода к каждому беженцу. Россия подписала международные документы, приняла внутренние законы по защите беженцев. Далее надо рассматривать отдельные ходатайства, отдельные человеческие судьбы.