Руководство Совета Европы по применению концепции третьей безопасной страны

Россия признала действие Европейской конвенции 5 мая 1998 г. С этого момента граждане Российской Федерации получили право обращаться с жалобами в Европейский суд. На сегодняшний день против России подано более 6,5 тыс. индивидуальных жалоб. Из них более 1700 зарегистрированы и ожидают рассмотрения судом. Более 2 тыс. жалоб признаны неприемлемыми. Помимо этого более 3 тыс. временных досье ожидают решения о регистрации. 45 жалоб были сообщены и коммуницированы российскому правительству. Эти цифры относятся к делам, по которым либо были приняты решения о неприемлемости, либо решение о приемлемости еще не было принято.
В Европейском суде до сих пор не было рассмотрено ни одного дела против Российской Федерации, где нарушение прав было бы признано, хотя в российской прессе появляются статьи о таких делах. Тем не менее ни одного нарушения Конвенции Российской Федерацией суд еще не нашел. Две жалобы признаны приемлемыми. 21 июня 2001 г. суд признал приемлемой жалобу по делу Бурдов против России. Бурдов, пенсионер из города Шахты Ростовской области, обратился в районный суд с жалобой на невыплату ему компенсации за утраченное здоровье в результате того, что он принимал участие в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской атомной станции. Было вынесено судебное решение в пользу заявителя, однако с момента его вынесения прошло более трех лет, но служба социального страхования денег ему так и не выплатила. В письмах объяснялось, что нет финансирования. Дело было признано приемлемым по ст.6 Европейской конвенции (право на справедливый суд) и ст.1 Первого протокола к Конвенции (право на защиту собственности). Для России эта жалоба типична. Из 45 коммуницированных правительству дел многие касаются неисполнения решений государственным органом или неисполнения решений негосударственным органом, но в таком случае присутствует вина государственного органа (пристава-исполнителя), в том, что решение, вынесенное в пользу лица, не исполняется.
Первые публичные слушания в Европейском суде против Российской Федерации состоялись 6 июля. В деле Илашку и другие против России рассматривался вопрос о том, какое государство, Россия или Молдавия, несет ответственность за ситуацию в Приднестровье. Заявители обжаловали действия приднестровских властей и утверждали, что за события в Приднестровье несут ответственность и Молдавия, и Россия. В начале июля суд признал дело приемлемым по ст.2 (право на жизнь), 3 (право на защиту от пыток и бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения и наказания), 5 (незаконное задержание), 6 (несправедливый суд), 8 (право на семейную жизнь), 13 (право на эффективные средства правовой защиты), и ст.1 Первого протокола (право на защиту собственности). Заявители были осуждены судом в Приднестровье к смертной казни, которая не была приведена в исполнение, но и не была отменена, и к различным срокам тюремного заключения с конфискацией имущества.
Второе публичное слушание против России состоялось 18 сентября, жалоба была подана гражданином России против России, дело называлось Калашников против Российской Федерации. Заявитель - председатель банка в Магаданской области, был обвинен в ряде уголовных преступлений экономического характера, более четырех лет провел в предварительном заключении, в СИЗО, в ожидании приговора судом первой инстанции. Во время пребывания он находился в камере размером 17 квадратных метров, рассчитанной на восемь человек. В камере постоянно находилось от 18 до 24 человек, вентиляция отсутствовала, постоянно был включен свет, работал телевизор. Заявитель переболел рядом кожных заболеваний, в том числе грибковых, дерматитом. В камере находились люди, больные сифилисом и туберкулезом. Жалоба была подана по ст.3 (право на защиту от пыток и бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения и наказания), ст. 5 ч.3 (неоправданно долгий срок содержания под стражей до суда) и ст.6 ч.1 (длительность судебных процедур при определении уголовного обвинения против лица). Решение о приемлемости пока не объявлено, но будет объявлено в течение двух недель.
Большую часть дел, поступающих из России, комитет из трех судей в упрощенной процедуре единогласно признает неприемлемыми.
С чем это связано? Во-первых, пропускается шестимесячный срок подачи жалобы. В отношении российской правовой системы суд считает эффективным средством правовой защиты стадию, когда решение суда (приговор) вступает в законную силу. Это кассационная инстанция. Обращение за надзорной жалобой не влияет на течение шестимесячного срока. Такая практика была установлена судом задолго до вступления России в Совет Европы. Суд ссылается в своих решениях на прецеденты в отношении Бельгии, Ирландии, Дании, где существует или существовала ранее сходная система, когда для обращения в какой-либо вышестоящий суд необходима была поддержка судьи или чиновника. В отношении России в 1999 г. было принято решение по делу Тумилович против России; это дело является прецедентным, и в решении сказано, что надзорные жалобы являются исключительными мерами, использование которых зависит от самостоятельных полномочий лица, наделенного правом принесения протеста, и потому не являются эффективной мерой правовой защиты в смысле ст.35 ч.1 Конвенции. Поэтому отказ в принесении надзора не влияет на течение шестимесячного срока, установленного Конвенцией. Помимо этого, ряд дел, которые были коммуницированы или сообщены российскому правительству для того, чтобы принять решение о том, является дело приемлемым или нет, связан с использованием надзорного порядка пересмотра судебных решений. В 1999 г. суд принял решение против Румынии по делу Брумареску против Румынии, в котором признал, что в Румынии действует сходная система.
Для правовых систем всех стран, входящих в Совет Европы, является общим принцип правовой стабильности. Ряд дел, коммуницированных против Российской Федерации, касаются ситуаций, когда у людей имелось вступившее в законную силу решение суда по гражданскому делу, которое они выиграли, затем либо начинается исполнительное производство, либо уже закончено исполнительное производство и затем приносится протест прокурора, решение отменяется и принимается новое решение, заново начинается судебная процедура. С точки зрения Европейского суда такая процедура недопустима, она нарушает принцип правовой стабильности, нарушает ст.6. Другое требование ст.6 - беспристрастность. Если председатель суда, который приносит протест, затем принимает участие в рассмотрении этого протеста, или назначает судей, рассматривающих протест, это нарушение принципа беспристрастности. Такое решение было принято в деле Дакторес против Литвы, по этому вопросу также ряд дел были коммуницированы.
Кроме того, в делах против Российской Федерации часто фигурирует длительность судебного разбирательства, прежде всего по уголовным делам, но также и по гражданским, и длительность предварительного следствия для лиц, находящихся в заключении. Очень много дел по поводу неисполнения судебных решений.
Шесть дел, коммуницированных против Российской Федерации, относятся к жалобам, поданным жителями Чечни на действия российских властей в 1999-2000 гг. Предыдущий период военных действий (1995-1996 гг.) не подпадает под компетенцию суда по основаниям времени. Жалобы касаются бомбежек, применения военной силы по отношению к гражданскому населению, гибели родственников и потери имущества в результате бомбежек, гибели мирных жителей в результате задержаний, арестов или просто расстрелов военнослужащими российской стороны, необоснованных арестов или задержаний и применения пыток. Нарушены ст.ст. Конвенции 2, 3, 5, ст.8 (право на неприкосновенность частной и семейной жизни), ст.14 (запрет на дискриминацию), ст. 13 (право на эффективные средства правовой защиты внутри страны). Последняя статья упоминается заявителями в связи с тем, что им не были предоставлены государством эффективные средства правовой защиты для того, чтобы исправить допущенные в отношении них нарушения: в течение 1999 г. и большей части 2000 г. на территории Чеченской Республики не работают судебные органы, прокуратура не предпринимает практически никаких действий по заявлениям граждан.
Следующая тема - стандарты в отношении безопасной третьей страны. Конвенции Совета Европы, прежде всего Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), не закрепляют напрямую право на убежище. Тем не менее практика Совета Европы в этой области достаточно обширна и включает большое количество стандартов, что определяет тот факт, что именно Совет Европы сегодня устанавливает основные стандарты предоставления убежища в Европе. Большинство стран Совета Европы ратифицировали Конвенцию о статусе беженца 1951 г. и Протокол к ней. Эти документы на сегодняшний день не ратифицировали лишь 4 страны из 41 страны-участницы Совета Европы: Украина, Молдавия, Андорра и Сан-Марино. При отсутствии действующих правовых стандартов, закрепленных в конвенциях, общий принцип Совета Европы и Европейского суда при рассмотрении таких дел состоит в том, что одним из ключевых прав национального суверенитета является право государства допускать или не допускать иностранцев на свою территорию. Это общее правило. Исключение допускается только в том случае, если при соблюдении этого правила будут нарушены другие нормы международного права, и в таком случае государство, напротив, будет обязано принять иностранца. Примером такого исключения и является концепция убежища.
Применяя положения Конвенции о защите прав человека к вопросам предоставления убежища, Европейский суд, а до него Комиссия по правам человека, руководствовались рядом положений Конвенции и Протокола к ней. Это ст.3 (право на защиту от пыток), ст.5 (право на свободу) и ст.8 (право на неприкосновенность частной и семейной жизни).
Необходимо отметить, что ст.1 Конвенции распространяет ее действие на каждого, кто находится под юрисдикцией договаривающихся государств. Таким образом, речь идет не только о собственных гражданах, но и об иностранцах и лицах без гражданства - соответственно, и о лицах, ищущих убежище. Конвенция не содержит никаких оговорок относительно того, находится лицо на территории страны законно или незаконно; каждый, кто находится под юрисдикцией страны, имеет право на применение к нему в полном объеме прав, гарантируемых Конвенцией. Ст.3 не допускает оговорок, в соответствии со ст.15  Конвенции она не может быть ограничена в связи с введением чрезвычайного положения на территории страны-участницы. В своей практике суд неоднократно подчеркивал, что ст.3 Конвенции не только запрещает применение соответственного обращения на территории договаривающихся государств, но обязывает их не высылать лицо в страну, которая не является членом Европейской конвенции, или даже является, но в которой существует реальная опасность нарушения в отношении данного человека ст.3. Первым и ключевым решением суда по данному вопросу является решение по делу Соринг против Соединенного Королевства. В этом деле США добивались от Великобритании выдачи лица, обвиненного в убийстве, которое было совершено на территории США, в штате Вирджиния. В соответствии с законами штата наказанием за убийство могла быть назначена смертная казнь, исполнение которой в штате Вирджиния сопряжено с длительным ожиданием на скамье смертников, от 6 до 8 лет. Заявитель счел, что такое обращение в США будет противоречить ст.3. Правительство Великобритании утверждало, что оно не может нести ответственность за то, что произойдет в США, так как США не являются государством-участником Конвенции, а сама Великобритания таких действий по отношению к господину Сорингу не применяет. Суд полностью отверг такие доводы и сказал, что ст.3 не должна толковаться как возлагающая ответственность на государство за действия, которые происходят за пределами его юрисдикции, однако эти соображения не могут полностью или частично освободить государство от ответственности по ст.3 за предсказуемые последствия экстрадиции за пределами его юрисдикции. Таким образом, решение о выдаче может нарушить ст.3 и в связи с этим повлечь ответственность государства в соответствии с положениями Конвенции, если имелись веские основания полагать, что выданное лицо столкнется с реальным риском подвергнуться пыткам или бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию в стране, которая требует его экстрадиции.
Аналогичной позиции суд придерживался при принятии решений в отношении лиц, которым было отказано в предоставлении убежища. При этом суд сказал, что государство имеет широкое поле для усмотрения при оценке фактов и возможности нарушения ст.3. По целому ряду подобных дел (Круз Варрас против Швеции, Вил Вараджи и другие против Соединенного Королевства, Соринг против Соединенного Королевства) Европейский суд, утверждая в общем, что в принципе нарушение ст.3 возможно, тем не менее пришел к выводу о том, что во всех этих случаях нарушения не было, и экстрадиция, депортация была законной. Можно сказать, что признавая возможность применения такой статьи, Европейский суд в целом очень неохотно идет на признание исключений из принципа суверенитета государства над контролем на своей территории. В практике Суда практически нет дел подобного рода с положительным исходом для заявителя. Одной из причин этого является то, что сами государства идут на мирное урегулирование и разрешают людям остаться в стране, если жалоба коммуницируется правительству или хотя бы признается приемлемой. Таким образом, дело снимается с последующего рассмотрения. Однако по тем делам, где государства занимали принципиальную позицию и не шли на мирное урегулирование, суд практически ни разу не пришел к выводу о том, что было нарушение.
Что касается косвенной высылки, или высылки в третью безопасную страну. Недавно суд рассмотрел дело Т.I. против Соединенного Королевства, 7 марта 2000 г. было вынесено решение о том, что дело является неприемлемым. В этом деле суд впервые закрепил применимость ст.3 к ситуации высылки в третью безопасную страну. Фабула была такова: заявитель, гражданин Шри-Ланки, обратился с жалобой в Германии о предоставлении ему убежища, в чем ему было отказано. Основанием для отказа со стороны федерального ведомства по делам беженцев было то, что в Шри-Ланке преследование этого человека осуществлялось негосударственным агентом, организацией "Тигры Тамил-Илама". Немецкое же законодательство и практика не предоставляют убежище лицам, преследуемым не государством, а иными структурами. Соответственно, против заявителя было вынесено решение о депортации. Заявитель, избегая депортации, нелегально перебрался в Великобританию, и там подал прошение об убежище. Великобритания отказала ему в связи с тем, что в соответствии с Дублинской конвенцией он должен быть возвращен в Германию, где его статус уже определен.
Заявитель подал жалобу против Великобритании, утверждая, что действия Великобритании, которая требует его возвращения в Германию, откуда он будет депортирован в Шри-Ланку, нарушают ст.ст. 2 (право на жизнь), 3, 8 и другие Конвенции. В частности, заявитель утверждал, что его высылка из Германии в Шри-Ланку будет нарушением в отношении него ст.3. Германия по существу не рассмотрела его просьбу об убежище, поскольку признак того, что его преследовали негосударственные агенты, является формальным. Великобритания такой практики не признает, она рассматривает подобные ходатайства и предоставляет убежище людям в случаях преследования негосударственными агентами. Таким образом, заявитель считал, что Германия для него не является третьей безопасной страной, так как оттуда он будет возвращен в Шри-Ланку.
Суд рассмотрел его дело подробно, Германия выступала в качестве третьей стороны и подробно описала свои процедуры по предоставлению убежища. При этом Германия заявила, что в его случае даже если ему было отказано в предоставлении убежища, тем не менее в связи с тем, что в стране, куда его должны были выслать обратно, его жизни или здоровью грозит опасность в связи с применением пыток, то в отношении него может быть применен запрет на депортацию. С другой стороны, Германия отметила, что поскольку во время рассмотрения его ходатайства в Великобритании он представил новые сведения, то теперь он вновь может обратиться в немецкие органы, и они эти сведения рассмотрят. Правительство Великобритании в свою очередь утверждало, что оно не несет никакой ответственности, так как Германия является третьей безопасной страной. Суд счел, что в принципе Великобритания может быть ответственна в таком случае.
Буквально суд сказал следующее: в своей практике суд установил фундаментальный принцип запрета против пыток и бесчеловечного и унижающего человеческое достоинство обращения по ст.3, которая читается вместе со ст.1 Конвенции с тем, чтобы обеспечить каждому, кто находится под их юрисдикцией, права и свободы, закрепленные в данной конвенции. Этот принцип накладывает обязательства на государства-участники не высылать лицо в страну, где существует реальный риск того, что он будет подвергнут такому обращению, которое противоречит ст.3, а также риск того, что в дальнейшем он будет выслан в третью страну. Суд нашел, что высылка через третью безопасную страну (государство, также подписавшее Конвенцию), никоим образом не снимает с Соединенного Королевства обязанности обеспечить заявителю, что он не будет в результате такого решения выслан в страну, где может подвергнуться обращению, противоречащему ст.3. При этом суд сказал, что Соединенное Королевство не может автоматически полагаться на договоренности, сделанные в рамках Дублинской конвенции, или каких-либо еще международных документов, поскольку они не могут противоречить другим международным обязательствам, в частности, Конвенции по правам человека.
Таким образом, в принципе высылка лица в третью безопасную страну или отказ при рассмотрении ходатайства только лишь потому, что человек проехал через третью безопасную страну, может считаться нарушением ст.3 Конвенции. Однако в данном конкретном случае, взвесив гарантии, которые предоставляла заявителю Германия, в частности, возможность повторной подачи жалобы и возможность применения по отношению к нему запрета на депортацию, суд посчитал, что дело неприемлемо, и нарушения в данном случае быть не может.
Еще до вступления в силу 11-го протокола Комиссия по правам человека рассматривала дело, касающееся последовательной (цепной) депортации, то есть человек высылался из одного аэропорта в другой в связи с тем, что каждая страна считала, что статус этого человека должна определять другая страна. В этом деле суд посчитал, что подобные действия могут являться нарушением ст.3, так как такое обращение само по себе уже может противоречить ст.3. Однако в данном конкретном деле нарушения признано не было.
В деле Амур против Франции речь шла о гражданах Сомали, которые прибыли из Сирии во Францию и были задержаны в международной, транзитной зоне аэропорта Орли в Париже. В течение нескольких недель они находились в этой транзитной зоне без доступа к ним адвокатов. Они не имели возможности подать заявление об убежище, поскольку среди прочего французское правительство утверждало, что эти люди не находятся на территории Франции, поскольку формально не пересекли границу. Соответственно, нахождение в транзитной зоне никоим образом не нарушает их прав, поэтому на них не распространяются положения ст.5 (порядок и процедурные гарантии при лишении свободы). Суд возразил на это, сказав, что хотя ч.1 "f" ст.5 предполагает возможность законного задержания лиц с целью предотвращения нелегального въезда (или задержания лиц, в отношении которых принято решение о высылке или выдаче), но в данном случае такое задержание незаконно, так как оно регулировалось не французскими законами, а всего лишь подзаконным актом - инструкцией. Более того, французское правительство утверждало, что это вообще не задержание, так как эти люди всегда имели возможность согласиться на депортацию в Сирию, откуда они прибыли. Таким образом, никакого лишения свободы в смысле ст.5 не было, а было их как бы добровольное решение о том, что они хотят оставаться в аэропорту вместо того, чтобы вернуться в Сирию и быть свободными. Эту интерпретацию суд также целиком отклонил, так как было очевидно, что возвращение в Сирию на практике было для них весьма проблематичным, Сирия, по их утверждению, не являлась для них безопасной третьей страной. Фактически они просили убежища во Франции, и Франция обязана была рассмотреть их заявления. Кроме того, сама по себе процедура задержания без возможности получения юридической помощи, не оговоренной на тот момент во французском законодательстве, без возможности обжалования, была признана судом нарушением. Суд сказал: там, где национальное право дозволяет лишение свободы, особенно в отношении иностранцев, ищущих убежище, оно должно быть особенно доступным и четким, с тем, чтобы исключить возможность его произвольного применения. Эти характеристики имеют особую важность в отношении лиц, ищущих убежище, находящихся в аэропортах.
В деле Чахал против Великобритании заявитель сикхского происхождения, родом из Индии, подозревался в том, что в Индии и потом в Великобритании принимал участие в подготовке террористических действий. Были все основания подозревать его в причастности к террористическим организациям сикхских сепаратистов. В Великобритании ему отказали в предоставлении убежища и должны были выслать в Индию. В отношении него был приказ о депортации, в течение пяти лет его не отпускали на свободу, однако было очень трудно выслать его в Индию, не нарушив ст.3 Европейской конвенции. В этом деле было особое мнение судьи Петити, в котором он сказал, что бывают такие случаи, когда депортация невозможна, и предоставление убежища невозможно. В таких случаях, может быть, страна обязана сама найти такую безопасную третью страну, которая готова будет принять это лицо с тем, чтобы избежать неоправданно долгого содержания лица под стражей по депортационному постановлению.
И последнее. Частью так называемого мягкого международного права являются рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам - членам Совета Европы. Рекомендация №22 за 1997 г. содержит, в частности, минимальные критерии в отношении того, какая страна может считаться третьей безопасной страной. Миграционные органы Российской Федерации при определении того, являются ли страны, например, Средней Азии, безопасными третьими странами, видимо, будут обращаться к этому документу, который содержит минимальные гарантии. Гарантии перечислены не через союз "или", а через союз "и". Для того чтобы страна считалась безопасной третьей страной, должны быть соблюдены все перечисленные критерии, а не один из них. Если хотя бы один из этих критериев не соблюден, то страна не может считаться третьей безопасной страной в процедуре предоставления убежища.
Вопрос. В этом году в Чечне начала действовать судебная система. Дал ли Европейский суд оценку этой деятельности?
Ответ. Европейский суд - орган очень медлительный, сейчас рассматриваются жалобы 1998-2000 гг. На сегодняшний день из Чечни подано более 120 индивидуальных жалоб. Заявители в настоящее время утверждают, что те средства правовой защиты, которые им предоставлены, неэффективны. Даже если они не говорят о нарушении ст.13, они подчеркивают процедурный аспект всех статей, на которые они ссылаются - ст.2 (право на жизнь), ст.3 (право на защиту от пыток) и так далее. Они утверждают, что им не были предоставлены государством эффективные средства защиты в том смысле, что по их заявлениям не были проведены эффективные расследования, должные действия, для того чтобы как-то закрепить следы преступления, взять показания и так далее.
В практике Европейского суда существует большое количество дел против Турции, против Болгарии, в которых суд говорил, что само по себе наличие судов или судебной системы не является основанием для утверждений о том, что государство выполняет все процедурные гарантии. Суд смотрит на то, какие были возможности у данного заявителя в данном конкретном деле, какова была реакция государства на его заявление о нарушении прав. В отношении пыток суд неоднократно подчеркивал, что это настолько серьезное нарушение прав человека, что в этом случае на государстве лежит обязанность применить все возможные действия для того, чтобы расследовать такие заявления. Бездействие государства в этом вопросе само по себе есть нарушение ст.ст.2 и 3.