Существует три вида долгосрочных решений, которые УВКБ ООН считает необходимым определить для беженцев. Это прежде всего добровольная репатриация — то, к чему должны стремиться все при работе с беженцами в конечном итоге. Ситуация в их странах происхождения, конечно, должна быть урегулирована, и все они должны вернуться домой, это самый благоприятный исход. Второе — интеграция на месте. Последнее — переселение в третью страну, когда ни первое, ни второе долгосрочное решение невозможны. Для нас наиболее интересным вопросом является интеграция на месте, при этом требуется наибольшее вмешательство со стороны правительственных структур, поскольку это связано с созданием нормативной базы, законодательной базы, документированием беженцев на территории страны-убежища, обеспечением гарантий социальных прав. Именно при определении, регулировании гарантии интеграции на месте государство, присоединившееся к Конвенции, должно принимать во внимание те основные принципы, на основании которых строится политика УВКБ ООН.

Конвенция 1951 г. о статусе беженцев закрепляет минимальные гуманитарные стандарты обращения с беженцами, как правового, так и социального характера, прежде всего жилищный вопрос. Ст. 21 Конвенции говорит о том, что поскольку жилищный вопрос регулируется законами и распоряжениями и находится под контролем публичной власти, договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам, законно проживающим на территории, возможно более благоприятное правовое положение. В сфере обеспечения жильем вмешательство УВКБ ООН достаточно ограничено, и мы направляем свою деятельность на то, чтобы люди, которые вынуждены были покинуть места своего постоянного жительства, все-таки были настроены на то, чтобы самим устраивать свою жизнь, бороться за благосостояние и в общем самим заботиться о себе.

Мы понимаем, что мы должны оказывать всяческую помощь и содействие этим людям, учитывая, что они в особой ситуации и относятся к наиболее уязвимой категории. Но все-таки мы считаем, что здесь есть другой аспект гуманности: нельзя культивировать у беженцев чувство, что они должны все получить, все должно быть дано государством. Уже сейчас в своей повседневной работе мы с этим сталкиваемся и понимаем, что необходимо помогать, но одновременно нужно как-то воспитывать в людях чувство уверенности в себе, чтобы они были самодостаточными, могли как-то обеспечивать себя, а уже для этого им должно оказываться содействие.

Здесь есть сложный момент, который представляет собой корень всех проблем, — вопрос о законном проживании. Поднимая различные проблемы положения беженцев, мы так или иначе приходим к проблеме законного проживания, регистрации и так далее. Когда мы видим в законодательных актах положение о том, что то или иное право предоставляется гражданам, лицам, законно находящимся и проживающим, мы сразу думаем о том, что у нас обязательно отсутствие регистрации будет являться препятствием. Между тем в международных документах также существуют эти положения, в частности, в Конвенции. Ст. 21 о жилье говорит о том, что благоприятное правовое положение будет предоставляться беженцам, законно проживающим на территории страны. В отношении начального образования государство будет предоставлять беженцам такое же правовое положение, что и гражданам. Когда мы говорим о работе по найму (ст. 17), мы опять сталкиваемся с законным проживанием. У нас в стране это понятие трактуется в несколько специфическом виде, и на практике применяется так, что это является препятствием, тогда как в общем-то должно быть нормой.

Важнейший принцип защиты прав беженцев — принцип невысылки, в соответствии с которым беженец не может быть возвращен в страну, где его жизни или свободе может угрожать опасность в связи с принадлежностью к определенной расе, национальности, определенной социальной группе и политическим мнением. Принцип невысылки различным образом отражен в международных документах, не только в Конвенции. Но в России несмотря на то, что существует Конвенция с принципом невысылки, Закон о беженцах, который принцип невысылки также отражает, существует пост иммиграционного контроля в международном аэропорту Шереметьево-2. Иностранные граждане, прибывающие в Россию искать убежище, депортируются из аэропорта. Почти всем им отказывается в доступе к процедуре на предварительной стадии, то есть ходатайство о признании беженцем не рассматривается по существу, тогда как на самом деле для этого есть все основания. Здесь принцип невысылки непосредственно связан с таким стандартом обращения, как задержание. Задержанию за отсутствие регистрации подвергаются и российские граждане, которые находятся в другом населенном пункте, где у них нет регистрации, и беженцы из бывших республик СССР, тоже на основании отсутствия действительных документов.

Что об этом думает международное право и почему я это связала с принципом невысылки? Потому что те люди, которых депортируют из аэропорта, предварительно содержатся в специальном транзитном отеле, который управляется частной компанией, “Аэрофлотом”, и именно “Аэрофлот” их депортирует. Такая ситуация, на наш взгляд, вызвана неэффективностью процедуры определения статуса беженца, то есть такие нарушения, как задержание на неопределенный срок и так далее, могут быть урегулированы. Международное право говорит о том, что государство вправе задерживать лиц, не являющихся гражданами, в частности, на период до их высылки или до принятия решения об их допуске в страну, то есть в данном случае до рассмотрения ходатайства о признании беженцем. И это подтверждается судебными решениями и практикой. Поэтому с точки зрения международного права вопрос не в том, признано ли данное полномочие государства — задерживать иностранных лиц, а в том, ограничено ли его применение или срок его действия в отношении беженцев и лиц, ищущих убежище, нормами права и правовыми принципами и в какой степени ограничено. Понятно, что те, кому отказано, должны быть депортированы, а те, у кого отсутствуют документы и чья личность должна быть установлена, могут быть на некоторое время задержаны. Но в России все это вызывает проблемы, которых могло бы не быть, если бы были решены вопросы эффективности процедуры и было бы урегулировано нормальным путем применение регистрации.

Есть еще такой момент, который тоже отмечен в документах Исполнительного комитета УВКБ ООН, что лицо может быть задержано для охраны государственной безопасности и общественного порядка. У нас это трактуется достаточно широко. Миграционные власти, органы внутренних дел знают о этих стандартах достаточно, но все они имеют множество дополнительных элементов и условий, соблюдение которых необходимо для того, чтобы они действовали эффективно в России, а как раз понимание этого зачастую отсутствует у наших миграционных властей, органов внутренних дел. Мы пытаемся через семинары, “круглые столы” что-то объяснить, но это часто связано с объективными обстоятельствами, которые Россия пока не в состоянии преодолеть.

В области социальных прав беженцев существуют позитивные моменты, например, недавно московским правительством были приняты законодательные акты по поводу того, что беженцы и лица, ищущие убежище, имеют право работать в сфере обслуживания без получения специального разрешения. Но здесь мы опять сталкиваемся с нашей обычной проблемой — наличием действительных документов и штампа о регистрации. Опять благое намерение и хорошее положение закона не работает. На наш взгляд, основной момент, на борьбу с которым нужно направить все усилия, — это институт регистрации. Может быть не полная его ликвидация, но какое-то его совершенствование. И конечно, необходимы усилия по совершенствованию процедуры определения статуса беженца. Может быть, это поможет приблизить Россию на практике к тем международным стандартам, которые установлены международными документами, к которым сама же Российская Федерация присоединилась.

Вопрос. С какими поправками и какие страны принимали Конвенцию?

Ответ. УВКБ ООН считает, что в идеале Конвенция должна быть принята полностью. Хотя проходят постоянные дискуссии, обсуждения, переговоры, оговорки, которые принимаются странами. Например, Турция и Венгрия сделали оговорку по поводу того, что они все, что написано в Конвенции, будут применять только к выходцам из Европы. И сейчас в Турции процедуру определения статуса выполняет УВКБ ООН, то есть не государство, государство совершенно официально не взяло на себя такой обязанности. Наибольшее число оговорок вызвало положение о режиме наибольшего благоприятствования в отношении права на работу по найму. Швейцария, Ирландия, Багамские острова, Гондурас отвергли норму о режиме наибольшего благоприятствования, взяли на себя обязательство обеспечивать лишь минимальный стандарт, применимый к иностранцам вообще.

Вопрос. По какому принципу УВКБ ООН делит беженцев по принципу “дальнее зарубежье” и “ближнее зарубежье”? Почему лиц “дальнего зарубежья” оно документирует, снабжает материальной помощью, а лицам, которые прибыли из “ближнего зарубежья”, такой поддержки не оказывает?

Ответ. УВКБ на территории Российской Федерации никого не документирует. УВКБ действует в Москве с 1992 г., в период с 92-го по 93-й, немного в 94-м годах мы выдавали некие “бумажки”, это была просто картонка, формата А4, там было написано “удостоверение личности”, но как документ это никем не воспринимается. Там написано, что данный гражданин такой-то страны обратился в УВКБ ООН и был согласно российскому законодательству направлен в соответствующий миграционный орган для рассмотрения ходатайства о признании беженцем в соответствии с российским законодательством. Когда был принят Закон о беженцах, еще не было никакого намека на процедуру, Конвенция была ратифицирована только что, еще не было миграционных органов, которые должны были хотя бы теоретически этим заниматься, и тогда мы давали такие бумаги. Еще не было законодательной и правовой базы, международной и национальной, которая бы обязывала государство этим заниматься. При таких условиях УВКБ ООН могло выдавать “удостоверения личности”, как мы это называли. Как только стало развиваться законодательство государства, начиная с 94-го года, мы перестали выдавать эти “удостоверения личности”. Власти сказали, что теперь они будут работать.

Нельзя сказать, что мы не занимаемся ближним зарубежьем. Мы им занимаемся через наших исполнительных партнеров — неправительственные организации. У нас есть совершенно четкий мандат, в соответствии с которым мы можем работать. Это иностранные государства, и есть ряд международных документов, на основании которых наш мандат был расширен, но по нашим внутренним правилам, по нашей процедуре мы напрямую заниматься этим не можем. Например, потому, что мы считаем обязанностью государства заниматься своими гражданами, основная обязанность должна лежать на государстве. Может быть, мы считаем, что это будет способствовать осознанию правительством того, что это их задача, это их боль. У УВКБ ООН никогда не было задачи взять что-то полностью на себя, основная задача — оказать содействие.

Вопрос. Назовите телефон УВКБ ООН, по которому можно выручить из приемника-распределителя задержанных.

Ответ. Телефон 232-30-11. Сейчас у нас налажен контакт с терорганом по Москве, мы стараемся по каждому спорному делу писать нашу оценку.